Минфином России планируется внесение изменений и дополнений в ряд нормативно-правовых актов, регулирующих формирование и выполнение государственных (муниципальных) заданий. О грядущих преобразованиях и проблемах сегодняшнего дня рассказывает наш эксперт.
Мы рекомендуем предусматривать как количественные, так и качественные критерии оценки выполнения госзадания. Хотя Бюджетным кодексом РФ установлена обязательность только в отношении количественных показателей (в рамках услуг), а качественные - дело добровольное.
Гибкость изменения потребности в ресурсах
Ситуация в сельских районах несколько более проблематична. Сельские муниципалитеты постоянно жалуются на задачи, которые передаются в Крейс и об увеличении числа задач, которые они должны выполнять, что обычно сжимает сферу влияния местных властей. Возможно, было бы неплохо отозвать некоторые из излишеств эйфории лет, когда господствовало общее убеждение, что все больше и больше. Однако выполнение этого требует критического изучения отдельных задач. На этом этапе все, что мы можем сделать, - это побудить это инициировать.
Качественные показатели свидетельствуют о том, что учредитель четко понимает специфику и механизм реализации госуслуг. И выстроенная система госзаданий готова отреагировать на повышение уровня их качества.
Но главное - без качественных показателей невозможно оценить выполнение работ. Количественные критерии, например, сколько раз в сутки должна выехать на вызовы больных скорая помощь, здесь неуместны. К подобным ситуациям относится подготовка экспозиции, комплектование книгами библиотек и пр.
Обзор задач и эволюция задач
Несмотря на сделанные нами наблюдения, представляется возможным принять систематический, научный метод обзора задач, как это было предпринято несколько лет назад. Медленные результаты этих усилий в основном подтвердили то, что мы предложили выше, что немецкие муниципалитеты тщательно выбирают свои задачи и не намеренно выбирают излишнюю деятельность. Тем не менее, может быть разумным периодически проверять все функции и исследовать, могут ли некоторые виды деятельности быть доступными. В конце концов, мы не можем исключить, что, несмотря на непрерывные адаптации, о которых мы говорили, отделы, находящиеся за пределами центра внимания, продолжают выполнять устаревшие действия, которые следует прекратить.
В каждой отрасли, безусловно, разрабатываются специфические оценки выполнения госзаданий. Так, в отношении работы службы скорой помощи можно разработать стандарт времени выезда на вызов, осмотра больного и пр. И по факту соответствия выполненных работ стандартам оценивать качество. В спортивной сфере критериями могут быть - уровень подготовки спортсменов (завоевание ими первых мест на соревнованиях) и количество привлеченных новичков. В сфере образования - перечень специальностей, по которым производится обучение и т. д.
Однако мы не можем ожидать найти сенсационные, значительные анахронизмы. Задачи обычно устаревают через ползучую потерю релевантности или полезности. Спортивная или культурная ассоциация ранее могла опираться на финансирование местных органов власти, но теперь может быть достаточно процветающей, чтобы поддерживать себя без помощи такого рода. Но очень легко привыкнуть к субсидиям. Бенефициары минимизируют свой собственный вклад и считают, что государственная поддержка полностью оправдана. Они устанавливаются на их пути и рассматривают субсидию как право.
Без знания отраслевой специфики невозможно сформировать грамотное госзадание и, соответственно, критерии оценки его выполнения.
- Каков порядок составления и представления отчетных форм по факту выполнения госзадания?
В данном случае мы можем говорить только про федеральные учреждения. Учреждения, подведомственные субъектам РФ и муниципальным образованиям, могут воспользоваться Методическими рекомендациями, согласно которым - разработать собственные формы отчетности.
Опрос статус-кво обычно вызывает сильные реакции, но когда город сталкивается с финансовым фиаско, он должен признать, что конфронтация неизбежна в случае устаревших субсидий. Это явление называется «эволюцией задачи». Эволюция задач связана со всеми аспектами выполнения задач, включая стиль администрирования. Новое государственное управление занимается развитием задач, а также реализацией планов действий по управлению бизнесом в сфере управления.
Эволюция задачи в ее самом широком смысле также может быть инициирована, когда выявляются недостатки выполнения задач. Муниципалитеты и местные власти несут ответственность вместе с педагогами. Администраторы должны расследовать причины этого плохого показа и искать средства правовой защиты. Очевидно, что задача «школьного обучения» во многом изменилась, и настало время для властей сделать домашнее задание.
Форма госзадания, установленная Постановлением № 6712, содержит раздел о порядке представления отчетности и проведения контроля.
И, как показывает практика, большинством учреждений отчет по факту выполнения заданий осуществляется раз в год. Однако такая система - неправильная. Выполнение госзадания нужно мониторить постоянно, с такой оперативностью, чтобы можно было легко вмешаться в процесс и откорректировать задание согласно реальному положению дел. Если этого не делать, то может случиться, например, что IV квартал закончился, субсидия до конца не израсходована (а истребовать ее у учреждения по закону нельзя) и работы (услуги), утвержденные в задании, не выполнены.
Безопасность - еще одна задача, которую необходимо переоценить. Недавние результаты выборов доказали, что граждане чувствуют, что существует недостаток безопасности, особенно в общественных местах. Земли отвечают за охрану полиции и, таким образом, в первую очередь отвечают за обеспечение внутренней безопасности.
Но, конечно же, мы можем также спросить, как муниципалитеты могут внести вклад в меняющуюся задачу обеспечения общественной безопасности, особенно в области градостроительства и управления движением. Оба вышеприведенных примера показывают, что существуют изменяющиеся проблемы, которые должны решаться местными организациями, взаимодействующими с гражданами, но что земли обычно имеют большую силу для решения этих проблем. Поэтому мы должны спросить себя, не должны ли укрепляться полномочия местных властей решать возникающие задачи.
Если бы учредитель отследил выполнение задания раньше, его можно было бы уменьшить и, соответственно, снизить субсидию. Но когда год уже закрыт, никаких мер воздействия на ситуацию у учредителя нет. Так же как нет административной ответственности за неэффективное расходование средств субсидий. В связи с этим сейчас вносятся соответствующие изменения в законодательство.
Эти примеры также служат иллюстрацией того, что местные власти могут выполнять свои задачи только с помощью инструментов, которые закон предоставляет в их распоряжение. Эта аксиома оказывает значительное влияние на выполнение задач местных органов власти. Они ограничены не только отсутствием соответствующих материальных ресурсов, но и полномочиями, которые они могут осуществлять.
То, что имело огромное значение на протяжении многих лет, - это тот факт, что местные власти не имеют права принимать законы, а просто вводить подзаконные акты. Конституционный закон Германии запрещает любое нарушение основных прав и, соответственно, любое вторжение в гражданские свободы и собственность, если это не подкреплено достаточно явным и формальным законом. Поэтому местные власти имеют право вмешиваться, если это разрешено национальным парламентом или земельным собранием. Гарантия самоуправления не дает права принимать законы.
Отчетность - очень важный вопрос.
Она позволяет эффективно управлять деятельностью учреждения, анализировать происходящее, перенаправлять информацию высшим органам власти, правительству, местным администрациям и своевременно включаться в процесс.
- Возможно ли перевыполнение госзадания? И на что можно направить сэкономленные средства?
Это увековечивает зависимость местного самоуправления от законодательных органов более высокого уровня. В некоторых областях, таких как городское планирование, возможности, доступные местным органам власти, увеличились. Строительный кодекс, расширенные муниципалитеты «сфера действия». Это произошло в гораздо меньшей степени или совсем не в других областях, таких как культура и спорт. Таким образом, местные власти должны разработать альтернативы. Они могут взимать налоги только с государственных Однако, к счастью, законодательство о муниципальных сборах в первую очередь делегирует сбор сборов местным властям.
Перевыполнение госзадания - это нонсенс. И свидетельствует о неграмотном планировании объема показателей. Невозможно выделить учреждению дополнительные средства в середине финансового года, если утвержден бюджет, в котором предусмотрены определенные обязательства. Чтобы увеличить размер субсидии, потребуется новый финансовый источник либо придется сократить расходы, направленные на другие цели. Речь может идти только об увеличении задания. При этом, если у учреждения в результате эффективной экономии возникли «свободные средства» (т. е. часть от субсидии), оно может распорядиться ими самостоятельно, в соответствии с целями, ради которых оно создано. Средства можно направить на премии сотрудникам, купить оборудование или отложить на будущее.
Это отсутствие законодательной власти всегда мешало местным властям вмешиваться, чтобы противодействовать сбоям или даже незначительным сбоям, если только они не находятся в удачном и редком положении с особым разрешением. Это не частое явление в повседневной администрации.
«II. Общие положения
Таким образом, местные власти продолжают делать то, что они всегда делали, используя существующие ресурсы, особенно их значительную инвентаризацию имущества, для выполнения своих задач и эффективного устранения аномалий. Классическими примерами такого рода процедур являются градостроительные контракты с инвесторами. Муниципалитет продает застройщикам соответствующее имущество с соблюдением определенных условий и защищает его интересы путем внесения записей в земельный регистр. Другим примером являются концессионные контракты с энергетическими проблемами, которые местные власти использовали для обеспечения своего влияния на энергоснабжение, особенно в отношении цен на электроэнергию и газ.
- Каким образом можно вносить корректировки в госзадание?
В 2012 г. внесено уточнение в Постановление № 671, касающееся корректировки задания. Принцип такой: если в середине года учредитель решил уточнить задание, уменьшить или увеличить, то он должен оформить новое задание. Оно будет с тем же номером, но показатели изменятся. Допустим, был количественный показатель 3, его увеличивают на 2. В новом задании показатель будет не 3 + 2, а 5.
Эта практика основана на владении муниципалитетом улицами. До принятия Закона о запрете конкуренции муниципалитеты могли защищать потребителей от картельного сговора между местными поставщиками, создавая муниципальные провайдеры и коммунальные предприятия с нормальными ценами. Местные власти продолжают использовать их собственные предприятия аналогичным образом выполняют множество задач. В другой правовой среде им не придется прибегать к такой тактике. Несколько муниципальных служб, которые теперь являются светильниками, имеют по крайней мере некоторые из их истоков в недостатке вариантов. традиция в настоящее время процветает среди муниципалитетов, чтобы не дожидаться, когда законодательный орган будет действовать, но для решения проблем своими инструментами.
Анализировать задание станет легче, не надо поднимать всю его историю.
Задание можно будет дополнить новым показателем (допустим, у учреждения появились полномочия на оказание иной услуги) либо, наоборот, уменьшить. Например, у учредителя возникло еще одно подведомственное учреждение и часть услуг можно перераспределить. При уменьшении объема услуг уменьшается субсидия, при увеличении - увеличивается, а не просто так: дали - выполняй, а деньги потом как-нибудь.
Этот обычай имеет свои преимущества и должен поддерживаться, хотя было бы приятно получить периодическую законодательную поддержку. Варианты, доступные муниципалитетам сегодня, включают привлечение административных агентов и партнеров по подбору персонала для предоставления услуг. Обычно это называется государственно-частным партнерством. Эти совместные предприятия могут повлечь за собой риски, но обычно они предоставляют услуги, которые в противном случае были бы невозможны. Регулярное сотрудничество с местными организациями, такими как культурные ассоциации, еще больше расширяет спектр муниципальных мероприятий.
- Какой должна быть взаимоувязка задания и плана финансовохозяйственной деятельности?
Увязка плана финансово-хозяйственной деятельности и задания обязательна, прежде всего, с точки зрения финансового обеспечения и расходования средств. Средства субсидий на госзадание, на иные цели, капитальные вложения, которые выделяются общей суммой, и поступления от приносящей доход деятельности распределяются в плане согласно статьям доходов и расходов. При этом целевые субсидии нельзя разбивать и направлять на расходы, которые не согласованы с учредителем.
Однако следует провести различие между этим очень полезным сотрудничеством с местными партнерами и союзами с крупными корпорациями, основанными в других местах. Местные власти могут легко стать зависимыми от них и в конечном итоге перестать быть хозяином своих собственных доменов. В Германии, остальной Европе и за ее пределами, волна глобализации и концентрации теперь начинает угрожать местному самоуправлению, а также частным малым и средним предприятиям. Местные власти должны быть настороже.
Тем не менее, один ресурс, который когда-то был очень важным, активное участие местных добровольцев, ушел в прошлое в последние годы. Конечно, есть еще люди, которые стремятся протянуть руку помощи, но они больше не играют важной роли в деятельности местного правительства. Сегодня «спонсоры» более значительны, но они, как правило, очень тщательно подсчитывают, стоит ли их инвестиции. Местные власти не могут полагаться на такие обязательства. Это печальное положение дел, но мы не должны позволять ему парализовать нас.
В 2013 г. внесены изменения в Приказ № 81н. Согласно им уточняется положение о порядке определения объемов выплат, связанных с выполнением госзадания, при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, решения о раздельном формировании плановых показателей по указанным выплатам.
То есть при определении направления расходов можно не придерживаться нормативов, которые использовались при расчете субсидии на госзадание, а действовать в пределах ее общей суммы. Например, субсидия составляет 100 руб., а согласно нормативу затрат зарплата сотрудника - 20 руб. Учредитель в пределах общей суммы - 100 руб. - может уменьшить другие нормативы (за счет энергоэффективности, более дешевых подрядчиков и пр.) и повысить зарплату либо установить премию.
В усилиях по возрождению интереса к добровольчеству вложено немало усилий. Тем не менее, во время индивидуализации и ориентации на экономический успех результаты этих усилий остаются скромными. Это вряд ли изменится без воли в общественных настроениях. Мы не должны забывать, что чистый, бескорыстный идеализм всегда был редким и что он, вероятно, останется дефицитным товаром. Однако мы можем надеяться на социальную приверженность, которая дает отдачу с точки зрения самореализации и дает явный, позитивный вклад в качество жизни в регионе.
Для достижения этой цели должны быть созданы правильные рамки. Муниципалитеты должны спросить себя, действительно ли это в настоящий момент. Эволюция задач, давление на корректировку и узурпацию муниципальных полномочий на более высоких уровнях власти не могут скрыть тот факт, что у местных властей есть множество задач «прямо на их порогах», которые они могут принять.
Так мы отходим от жесткой привязки средств субсидий к определенным статьям расходов (как в бюджетных сметах). У учреждений расширяется финансово-экономическая самостоятельность, и их нельзя будет безапелляционно привлечь к нецелевому расходованию бюджетных средств.
- Почему при выполнении одинаковых услуг в разных регионах критерии оценки качества разнятся?
Как упоминал Артик и Воллманн в своих статьях в этом томе, путь к достижению этой цели заключается в укреплении финансового и политического влияния местных властей и предоставлении им дополнительных полномочий. Отсутствует недостаток доброжелательности среди местных игроков, особенно в городских сообществах.
Руководство, помогающее членам консультативных комитетов по муниципальной доступности, выполняет свои обязанности, взаимодействует со своим муниципальным правительством и хорошо работает как команда. Средства массовой информации могут предоставить возможность консультативного комитета по доступности для информирования общественности о проблеме или проблеме в вашем муниципалитете.
Одноименные услуги - большая проблема. Сейчас распространена ситуация, когда одна и та же услуга, оказанная в различных регионах учреждениями сходной спецификации, формулируется по-разному, т. е. у нас нет единых стандартов. В связи с этим встал вопрос о необходимости создания единого перечня услуг (работ), над которым работает межведомственная группа при Минфине России.
Норма о том, что формирование задания осуществляется на основании ведомственных перечней, будет сохранена. Однако данные перечни станут составляться в соответствии с единым сводным реестром государственных (муниципальных) услуг, который будет создаваться согласно базовым отраслевым перечням. Порядок введения и формирования единых перечней будет определяться Правительством РФ, а за Минфином закрепится полномочие их вести.
В результате совместной работы Минфина, Минспорта, Минздрава, Минкультуры, Миноброны создано четыре таких перечня. Их логика такова: наименование услуги (работы), установленное в нормативном акте (стандарте, положении) сохраняется на всех уровнях публично-правовых образований. Возможна детализация услуг (работ) в зависимости от возможностей и специфики учреждений (например, обучение определенным видам спорта для инвалидов по зрению проводится только на муниципальном уровне). Перечни будут постоянным ресурсом нашего сайта.
Базовые (отраслевые) перечни содержат закрытый перечень услуг (работ), оказываемых (выполняемых) учреждениями в соответствии с установленным объемом полномочий соответствующего публично-правового образования в конкретных сферах (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура, соцзащита, транспорт и пр.). Сводный перечень детализируется справочниками: «Характеристика услуги/работы», «Форма предоставления», «Категория потребителей», «Единицы измерения показателя объема услуги или работы». Ведомственные перечни содержат те же показатели, что и сводный, а справочники являются основой для формирования конкретных показателей задания. Как будут отражаться услуги в перечнях, видно на примере:
- базовый перечень - наименование услуги: «Реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом»; уровень полномочия - региональный, муниципальный;
- сводный перечень - наименование: «Реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом»; уровень полномочия - региональный, муниципальный; характеристика услуги (справочник) - в группах общеразвивающей направленности, компенсирующей и комбинированной направленности; форма предоставления (справочник) - в режиме полного дня, продленного дня и кратковременного пребывания; категория потребителей (справочник) - физические лица в возрасте: от 2 мес. до 1,5 лет, от 1,5 до 3 лет, от 3 до 5 лет, без ограниченных возможностей здоровья, с ограниченными возможностями здоровья; единицы измерения показателя объема услуги (работы) (справочник) - число воспитанников, количество класс-комплектов.
- ведомственный перечень - наименование - «Реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом»; уровень полномочия - муниципальный; характеристика услуги - в группах общеразвивающей направленности, форма предоставления - в режиме продленного дня; категория потребителей - физические лица от 1,5 до 3 лет, от 3 до 5 лет, без ограниченных возможностей здоровья; единицы измерения показателя объема услуги (работы) (справочник) - число воспитанников.
1.23. Муниципальному автономному общеобразовательному учреждению «Средняя общеобразовательная школа № 10»:
в разделе 2 «Категории потребителей муниципальной услуги» по услуге «Предоставление начального общего, основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования детей» на очерёдной финансовый год цифры «583» заменить цифрами «588»;
в разделе 3.2. «Объем оказываемой муниципальной услуги» по показателю «Контингент обучающихся» на очередной финансовый год заменить цифру «583» на «588».
1.24. Муниципальному автономному общеобразовательному учреждению «Средняя школа № 13 с углублённым изучением предметов»:
в разделе 2 «Категории потребителей муниципальной услуги» по услуге «Предоставление начального общего, основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования детей» на очередной финансовый год цифры «1339» заменить цифрами «1338»;
в разделе 3.2. «Объем оказываемой муниципальной услуги» по показателю «Контингент обучающихся» на очередной финансовый год заменить цифру «1339» на «1338».
1.25. Муниципальному автономному общеобразовательному учреждению «Средняя общеобразовательная школа № 14»:
в разделе 2 «Категории потребителей муниципальной услуги» по услуге «Предоставление начального общего, основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования детей» на очередной финансовый год цифры «806» заменить цифрами «829»;
в разделе 3.2. «Объем оказываемой муниципальной услуги» по показателю «Контингент обучающихся» на очередной финансовый год заменить цифру «806» на «829»,. по показателю «количество классов» на очередной финансовый год заменить цифру «32 » на » 33″.
1.26. Муниципальному автономному общеобразовательному учреждению «Средняя общеобразовательная школа № 15 имени С.П. Шпунякова»:
в разделе 2 «Категории потребителей муниципальной услуги» по услуге «Предоставление начального общего, основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования детей» на очередной финансовый год цифры «205» заменить цифрами «203»; по услуге «Предоставление общедоступного дошкольного образования» на очередной финансовый год цифры «107» заменить цифрами «91»
в разделе 3.2. «Объем оказываемой муниципальной услуги» по услуге «Предоставление начального общего, основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования детей» по показателю «Контингент обучающихся» на очередной финансовый год заменить цифру «205» на «203»; по услуге «Предоставление общедоступного дошкольного образования» на очередной финансовый год цифры «107» заменить цифрами «91».
