В сфере экономики органы местного самоуправления наделяются полномочиями, с одной стороны, не позволяющими вмешиваться в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательской деятельности, а с другой - создавать условия для их развития.
Например, органы местного самоуправления не могут участвовать в учреждении биржи или являться ее членом, а также вмешиваться в деятельность работы хозяйствующих субъектов с кооперативной, государственной или частной формой собственности. Также органы местного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное не установлено федеральным законом.
В сфере защиты прав потребителей режим работы муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей устанавливается по решению органов местного самоуправления.
В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:
рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;
обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).
При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).
Органы местного самоуправления в порядке, устанавливаемом субъектами Российской Федерации, вправе определять места общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований.
Участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются в том числе и органы местного самоуправления. Например, ставки налога на строения, помещения и сооружения могут устанавливаться нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости.
Представительные органы местного самоуправления также могут определять дифференциацию ставок в установленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости, типа использования и по иным критериям.
Поскольку органы местного самоуправления могут устанавливать порядок уплаты местных налогов, нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по местным налогам, могут быть установлены иные, чем установлено законодательством, основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут предоставлять иностранным инвесторам льготы и гарантии, осуществлять финансирование и оказывать иные формы поддержки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранным инвестором, за счет средств местных бюджетов, а также внебюджетных средств.
В муниципальном образовании может проводиться муниципальная лотерея, организатором которой будет являться уполномоченный орган местного самоуправления. Такие лотереи могут проводиться на основании решения органа местного самоуправления. Порядок представления документов, на основании которых принимается указанное решение, должен определяться органом местного самоуправления.
Вполне естественным является ограничение вмешательства органов местного самоуправления в деятельность субъектов предпринимательской деятельности, поскольку именно органы местного самоуправления в большей степени должны быть заинтересованы в процветании тех, кто живет и работает на территории муниципального образования. Поэтому в отношении органов местного самоуправления в законодательство введено немало запретов, позволяющих субъектам предпринимательской деятельности не иметь сильной зависимости от муниципальных властей.
Так, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. В том числе запрещается:
вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;
устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров;
давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов;
необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;
необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара.
Запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Также запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции органов местного самоуправления.
Запрещается и заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести к:
повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;
разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);
ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Еще по теме § 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере экономики.:
- 33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению положений Федерального закона от 6 октября 2003г. № - 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации»
Вопросы местного значения (вопросы и ответы по положениям главы 3, статьи 14-16)
Вопрос. При определении полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе используются формулировки «создание условий», «организация», «обеспечение», значение которых остается неясным.
Какие из этих полномочий являются обяза тельными?
Также остается неопределенным вопрос о том, каким образом могут быть реализованы эти полномочия, если доходов местного бюдже та недостаточно для того, чтобы реализовать все полномочия органов местного самоуправ ления?
Ответ . Однозначное юридическое значение понятий «организация», «создание условий», «обеспечение» Федеральным законом не дано. Значения этих понятий следует определять из содержания норм Федерального закона, положений Конституции, на основании которых сформулированы вопросы местного значения, а также положений законодательных актов, регулирующих решение вопросов местного значения органами местного самоуправления.
Анализ положений Федерального закона ведет к следующим выводам.
Указанные понятия зачастую используются в сходных значениях.
Понятие «организация» в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций;
Понятие «создание условий» преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для данного вида деятельности.
Понятие «обеспечение» указывает на обязательность решения органами местного самоуправления вопроса местного значения.
При этом правовое регулирование, влечет и исполнительно-распорядительную деятельность, а деятельность местных администраций основывается на положениях нормативных актов .
Порядок реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения регулируется отраслевыми федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и законами субъектов РФ, принятыми в соответствии с федеральными законами.
Для реализации указанных положений органы местного самоуправления могут и обязаны применить все имеющиеся в их распоряжении правовые, управленческие, материальные и финансовые ресурсы.
При этом органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают приоритеты в направлении средств на решение вопросов местного значении, и определяют объем финансирования.
В случае недостаточности доходов местных бюджетов для решения вопросов местного значения недостающие финансовые средства предоставляются из доходов бюджета субъекта РФ.
Вопрос. Определения многих вопросов мес тного значения поселений и муниципального района имеют тождественное или очень близкое значение. Можно ли разграничить решение воп росов местного значения в указанных случаях между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, законом субъекта РФ или уставом муниципального образования ?
Если разграничить нельзя, то для органов какого муниципального образования решение подобных вопросов местного значения является обязательным, а для какого необязательным?
Ответ. Действительно, определения ряда вопросов местного значения городских и сельских поселений и муниципальных районов полностью тождественны или в значительной части совпадают.
Разграничивать вопросы местного значения в таких случаях какими-либо нормативными актами не требуется, поскольку разграничение предметов ведения между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями уже осуществлено Федеральным законом. Совпадение определений или даже их тождественность означает, что данные вопросы местного значения должны решаться как органами местного самоуправления муниципального района, так и органами местного самоуправления входящих в его состав поселений.
При этом вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из уровня спроса населения на общественные услуги по таким вопросам местного значения, а также финансовых и экономических возможностей.
Например, по вопросу местного значения, определенному в пункте 14 части 1 статьи 14 и пункте 26 части 1 статьи 15, «обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий» для органов местного самоуправления сельских поселений актуально:
Создание условий для занятий жителей физической культурой и спортом по месту жительства (строительство и содержание спортивных сооружений и площадок),
Участие местных спортсменов в спортивных соревнованиях районного и регионального значения,
Развитие детско-юношеского спорта в образовательных учреждениях (статья 16 Федерального закона от 01.01.01 года №80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»).
С этой целью органы местного самоуправления поселений могут проводить первенства муниципального образования, спортивные праздники и соревнования, приуроченные к знаменательным датам, межмуниципальные соревнования, первенства и встречи спортивных коллективов .
Органы местного самоуправления сельских поселений при решении данного вопроса местного значения должны взаимодействовать с органами местного самоуправления муниципального района:
Участвовать в организации и проведении спортивных мероприятий районного значения (пункт 26 части 1 статьи 15),
Принимать участие в региональных программах по развитию физкультуры и спорта,
Обеспечивать участие жителей поселений в региональных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятиях (пункт 30 части 3 статьи 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Вместе с тем органы местного самоуправления муниципального района могут направлять на цели развития физической культуры и спорта более значительные средства, чем сельские поселения с тем, чтобы обеспечивать удовлетворение потребностей всех жителей муниципального района, а также обеспечить удовлетворение отдельных потребностей на качественно более высоком уровне.
На общественные услуги по некоторым другим вопросам местного значения в отдельных муниципальных образованиях спрос может отсутствовать полностью. Например, в некоторых поселениях, в которых нет водных акваторий , водоемов общего пользования, не существует спрос на такую общественную услугу, как обеспечение безопасности людей на водных объектах, охрану их жизни и здоровья.
Если на территории района только на территории одного поселения имеются акватории водоемов общего пользования, при пользовании которой может возникнуть угроза безопасности людей на водных объектах, очевидно, можно считать, что в масштабе территории района спрос на такую услугу невелик и может удовлетворяться органами местного самоуправления поселения.
Если же такие акватории велики и угрозы безопасности людей на водных объектах значительны, то органы местного самоуправления муниципального района могут создавать специализированные формирования по спасению людей на водных объектах, а также осуществлять координацию деятельности таких формирований, созданных органами местного самоуправления поселений.
Обязательность вопросов местного значения следует из конституционной природы их правого содержания - обязанности обеспечения конституционных прав и свобод граждан, таких как создание условий для осуществления права граждан на:
Жилище, бесплатное предоставление жилья нуждающимся в жилище мало имущим гражданам,
Бесплатное предоставление медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения,
Бесплатное предоставление дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях,
Бесплатное предоставление высшего образования в муниципальных образовательных учреждениях, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью,
Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета , установление местных налогов и сборов,
Осуществление охраны общественного порядка,
Создание условий для проведения досуга и отдыха, занятий физической культурой и спортом, участия населения в культурной жизни, доступности для населения культурных ценностей,
исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры,
На благоприятную окружающую среду.
Перечисленные права следуют из статей 37, 40, 41,42,44, 130, 132 Конституции Российской Федерации, а также из положений отраслевых федеральных законов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления решают вопросы местного значения самостоятельно. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения регулируются также отраслевыми федеральными законами.
В федеральных законах могут быть установлены предписания, определяющие обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Вопрос. В Федеральном законе и иных законах, определяющих полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, не указывается, какой орган местного самоуправления - представительный или исполнительный обладает правом исполнять соответствующие полномочия. Депутаты представительного органа вмешиваются в деятельность местной администрации и принимают решения по вопросам местного значения.
Глава местной администрации считает, что де путаты превышают свои полномочия, поскольку решение вопросов местного значения, если иное не установлено федеральными законами, является полномочием исполнительного органа. Кто прав - депутаты или глава?
Ответ. Ответ. В соответствии с положениями Федерального закона полномочия представительного и исполнительного органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения разграничиваются уставом муниципального образования(часть 8 статьи 22, часть 8 статьи 25, часть 3 статьи 34, часть 11 статьи 35, часть 1 статьи 37, пункт 5 части 1 статьи 44). В Федеральном законе установлены отдельные полномочия представительного органа и исполнительно-распорядительного органа с целью обеспечения конституционных гарантий осуществления местного самоуправления.
В отраслевых федеральных законах, как правило, компетенция органов местного самоуправления не разграничивается (в качестве субъекта правоотношений указываются органы местного самоуправления муниципального образования во множественном числе). В таких случаях в уставе муниципального образования или нормативных правовых актах, принятых в соответствии с уставом, также должны быть разграничены компетенция и полномочия между органами местного самоуправления муниципального образования.
В некоторых случаях (в узко специализированных законодательных актах) полномочия представительного органа, исполнительного органа или выборного должностного лица (главы муниципального образования) устанавливаются непосредственно (например, в законодательстве, регулирующем избирательные права граждан), но такой способ определения полномочий органов местного самоуправления скорее является исключением, чем правилом.
Таким образом, разграничение полномочий между органами местного самоуправления (в том числе по решению вопросов местного значения) должно осуществляться уставом муниципального образования, а также нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с уставом муниципального образования.
При разграничении полномочий следует руководствоваться принципом разделения функций исполнительных и представительных органов - к полномочиям представительного органа относить нормативное регулирование, утверждение нормативных актов подготовленных администрацией, контроль и оценку исполнения полномочий администрацией и ее должностными лицами и т. п., а к полномочиям администрации следует относить исполнительно-распорядительные функции.
В соответствии с изложенным не имеется правовых оснований для утверждения, что полномочия органов местного самоуправления, установленные в федеральных законах и не отнесенные (данными федеральными законами) к компетенции представительных органов, относятся к ведению исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.
Вопрос. Что понимается под первичными мера ми противопожарной безопасности? Является ли обязательным создание муниципальной пожар ной охраны?
Ответ. В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 01.01.01 года №69-ФЗ «О пожарной безопасности» к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений.
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года «О пожарной безопасности» создание муниципальной пожарной охраны не является обязательным для муниципальных образований.
При этом необходимо отметить, что тушение пожаров в населенных пунктах относится к полномочиям территориальных подразделения федеральной противопожарной службы, оперативное руководство которыми осуществляют органы государственной противопожарной службы субъектов РФ (статьи 16,18 указанного федерального закона).
Под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации тушения пожаров (статья 1 указанного Федерального закона).
При принятии первичных мер пожарной безопасности следует руководствоваться «Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации», утвержденными приказом МЧС России от 01.01.01 года № 000.
Согласно статье 19 указанного Федерального закона, вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
Также одной из первичных мер пожарной безопасности может являться создание в муниципальном образовании муниципальной и добровольной пожарной охраны.
Вопрос. Каковы особенности компетенции орга нов местного самоуправления поселений и муници пальных районов по решению вопросов местного значения в сфере библиотечного обслуживания?
Ответ. В соответствии с нормой пункта 11 части 1 статьи 14 Федерального закона к вопросам местного значения поселения относится организация библиотечного обслуживания населения. В то же время пунктом 19 части 1 статьи 15 Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района отнесены организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками и комплектование их библиотечных фондов.
Полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления каждого муниципального образования самостоятельно, а подчиненность органа или должностного лица одного муниципального образования органу или должностному лицу другого муниципального образования не допускается (часть 3 статьи 17 Федерального закона). Учитывая это, а также то, что в Федеральном законе от 01.01.01 года №78-ФЗ «О библиотечном деле» под централизованной библиотечной системой понимается добровольное объединение библиотек (статья 1), такая система может быть создана лишь с согласия органов местного самоуправления - учредителей соответствующих библиотек.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (вопросы и ответы по положениям главы 4).
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 19)
Вопрос. В статье 19 Федерального закона установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с пунктом 4 части 7 статьи 85 Правительство Российской Федерации должно было до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты с целью приведения федеральных законов в соответствие с Федеральным законом.
Однако указанные законопроекты не внесены, в связи с чем возникает вопрос: обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями?
Ответ. Да, обязаны.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство и применяются на всей территории РФ и не могут противоречить положениям Конституции и федеральным конституционным законам. Возможность установления каких-либо иерархических отношений между федеральными законами Конституцией не предусмотрена. Следовательно, федеральные законы имеют равную юридическую силу и их положения должны применяться до утраты ими юридической силы.
Вопрос. Органы местного самоуправления сельских Советов нашего района осуществляли регистрацию актов гражданского состояния. Теперь мы лишены этого права, что создает крайнее неудобства для наших жителей, поскольку для этого требуется ехать в район за 30-50 километров. В районе нам сказали, что, для того чтобы сельские администрации вновь могли бы регистрировать рождение ребенка, вступление в брак и смерть, нужно, чтобы наш сельсовет был наделен таким государственным полномочием. Почему предусмотрена такая сложная процедура и может ли Государственная Дума наделить наш сельсовет этими полномочиями?
Ответ. В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» органы местного самоуправления в том числе и органы местного самоуправления сельских поселений могут наделяться полномочиями по государственной регистрации рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти законом субъекта РФ. Представительный орган сельского поселения или муниципального района могут внести в законодательный орган субъекта РФ соответствующую законодательную инициативу .
Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (вопросы и ответы по положениям главы 5).
Муниципальные выборы (статья 23).
Вопрос. Может ли законом субъекта РФ уста навливаться только одна избирательная система, применяемая на муниципальных выборах?
Ответ. В соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Приведенное положение Федерального закона означает, что закон субъекта РФ должен обеспечивать возможность выбора муниципальным образованием одной избирательной системы из нескольких, установленных субъектом РФ.
Таким образом, установление законом субъекта РФ только одной избирательной системы, применяемой при проведении муниципальных выборов, не соответствует Федеральному закону.
Вопрос. Какой орган или должностное лицо уполномочены назначать выборы в случае преобразования муниципального образования?
Ответ. В соответствии со статьей 34 Федерального закона структура органов местного самоуправления муниципального образования, которое создано в результате преобразования муниципального образования, определяется на местном референдуме. Назначение выборов в органы местного самоуправления в данном случае осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Согласно указанному закону в случае отсутствия органа или должностного лица, уполномоченного назначить выборы, а также отсутствия и невозможности формирования соответствующей избирательной комиссии избиратели, избирательные объединения, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, прокурор имеют право обратиться в суд, который вправе возложить на избирательную комиссию субъекта РФ обязанность сформировать временную избирательную комиссию. Кроме того, суд вправе установить срок, в течение которого указанная комиссия должна назначить выборы.
В таком же порядке назначаются выборы в представительный орган вновь образованного муниципального образования, если в течение месяца со дня принятия закона субъекта РФ граждане не выступят с инициативой проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления. В этом случае структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Определение срока полномочий данного органа возможно в решении суда в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 01.01.01 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Число депутатов представительного органа должно соответствовать минимальной численности, установленной Федеральным законом, как это предусмотрено статьей 4 Федерального закона.
Территориально общественное самоуправление (статья 23).
Вопрос. В чем заключается сущность территориального общественного самоуправления? Какими актами регулируется деятельность ТОС? Какой орган - представительный орган или мест ная администрация - должен утвердить границы территориального общественного самоуправле ния?
Ответ. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 131) и Федеральным законом (часть 1 статьи 10) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородской территории городов федерального значения. Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (вопросов местного значения) осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
ТОО является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое может осуществляться на части территории поселения (статья 27 Федерального закона).
Важно обратить внимание на то, что организация ТОС на той или иной территории не является обязательной (в отличие от местного самоуправления), а само ТОС представляет собой самоорганизацию граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. При этом органы ТОС не являются органами местного самоуправления, и передача им полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления, Федеральным законом не предусматривается.
В соответствии с нормами части 1 статьи 6 и части 11 статьи 27 Федерального закона порядок организации и осуществления ТОС, помимо Федерального закона, определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Регулирование ТОС правовыми актами субъектов РФ Федеральным законом не предусмотрено.
Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона границы территории, на которой осуществляется ТОС, утверждаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории.
Вопрос. В какой организационно-правовой форме регистрируется ТОС? Подлежат ли регистрации в качестве юридических лиц органы ТОС? Возможно ли осуществление ТОС хозяйственной деятельности без регистрации в качестве юридического лица?
Ответ. Правовой статус, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации ТОС в качестве юридического лица определяются Федеральным законом, а также ГК и Федеральным законом от 01.01.01 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Часть 3 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях » допускает создание некоммерческих организаций не только в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, но и в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Одной из таких форм является ТОС - его регистрация в организационно-правовой форме некоммерческой организации предусмотрена частью 5 статьи 27 Федерального закона. Следовательно, ТОС является самостоятельной формой некоммерческой организации.
Для осуществления органами ТОС хозяйственной деятельности необходимо, чтобы ТОС имело статус юридического лица, поскольку это дает право органам ТОС участвовать в гражданских правоотношениях.
Вопрос. Граждане участвуют в ТОС по месту их жительства. Должны ли граждане быть зарегистрированы на соответствующей территории? Если нет, то каким образом определяется и подтверждается факт проживания гражданина на данной территории?
Ответ. В соответствии с Законом Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. Данное понятие применяется во всех случаях, когда в законодательстве идет речь о месте жительстве гражданина, в том числе в положениях Федерального закона об организации территориального общественного самоуправления.
Вопрос. Вправе ли представительный орган муниципального образования устанавливать муниципальным правовым актом ограничение «на одной территории - одно ТОС»?
Ответ. Согласно статье 27 Федерального закона с предложениями о границах территории, на которой осуществляется ТОС, выступают граждане. Если в отношении одной и той же территории, например, жилого дома, таких инициатив будет несколько, то необходимо зарегистрировать в качестве ТОС предложение, поступившее первым.
Для того чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС.
Вопрос. Могут ли служить основанием для от каза в регистрации ТОС: отсутствие жилых домов на предложенной территории, наличие собственника или арендатора земельного участка при отсутствии их волеизъявления на включение участка в состав границы ТОС?
Ответ. Федеральный закон предусматривает возможность осуществления ТОС в пределах таких территорий проживания граждан как: группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением. Естественно, что в этих случаях деятельность ТОС распространяется и на территорию, которая непосредственно не занята жилыми домами.
Но при этом ТОС не может выходить за пределы своих полномочий. В границах территории осуществления ТОС могут располагаться земельные участки, находящиеся в собственности или в аренде физических или юридических лиц.
В этом случае ТОС должно осуществлять свою деятельность, не нарушая прав собственников или арендаторов.
Вопрос. Возможно ли делегирование органам ТОС отдельных полномочий органов местного самоуправления?
Ответ. ТОС не являются органами местного самоуправления, то есть органами публичной власти. ТОС - это одна из форм участия населения в местном самоуправлении, реализация которой зависит от желания граждан непосредственно предпринимать практические действия в сфере вопросов местного значения. Поэтому некорректно говорить о передаче полномочий органов местного самоуправления ТОСам. Вместе с тем органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом вправе привлекать ТОС на договорных условиях к решению вопросов местного значения, выделяя им на определенные цели средства местных бюджетов. В данном случае речь идет именно о праве органов местного самоуправления. Федеральный закон не содержит положения о том, что в случае осуществления на определенной территории ТОС органы местного самоуправления обязаны заключать с ним договор.
Вопрос. Правомерно ли предусмотреть в ус таве муниципального образования осуществление контроля органов местного самоуправления за расходованием органами ТОС средств, предо ставленных из местного бюджета?
Ответ. Да, правомерно. Органы местного самоуправления выделяют ТОС средства местного бюджета для определенных целей, поэтому они должны обладать полномочиями, позволяющими проконтролировать, на что использованы указанные средства.
Вопрос. Финансируется ли деятельность по организации ТОС, материального обеспечения органов ТОС из средств местного бюджета?
Ответ. ТОС является самоорганизацией граждан, объединяющихся с целью самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Таким образом, из смысла данного понятия следует, что у органов местного самоуправления нет обязанности по финансированию организации ТОС, по материальному обеспечению органов ТОС.
Органы и должностные лица местного самоуправления (вопросы и ответы по положениям главы 6).
Представительный орган муниципального образования (статья 35).
Вопрос. В случае преобразования муниципального образования, какой орган уполномочен принимать решение о досрочном прекращении полномочий представительного органа данного муниципального образования?
Ответ. В случае преобразования муниципального образования, согласно статье 35 Федерального закона, полномочия его представительного органа прекращаются досрочно. При этом ни Федеральный закон, ни Федеральный закон от 01.01.2001 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержат нормы, регламентирующей данную ситуацию. Полагаем, что соответствующее решение может быть принято законом субъекта РФ.
Вопрос. Законом субъекта РФ изменен статус городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Досрочное прекра щение полномочий представительного органа данного муниципального образования является обязательным?
Ответ. Часть 16 статьи 35 Федерального закона устанавливает перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Использование в указанной норме словосочетания «могут быть» означает, что указанный перечень является исчерпывающим. Названное словосочетание не предполагает возможность сохранения полномочий указанного органа после наступления перечисленных правовых событий.
Иной подход означал бы, например, возможность сохранения полномочий представительного органа муниципального образования даже после принятия закона субъекта РФ о досрочном их прекращении в соответствии со статьей 73 Федерального закона. Однако названная статья Федерального закона содержит императивную норму, согласно которой полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу соответствующего закона субъекта РФ.
Статья 35 Федерального закона в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования предусматривает преобразование муниципального образования. При этом каких-либо исключений не установлено. Из этого следует, что и в случае наделения города статусом городского округа полномочия его представительного органа должны быть досрочно прекращены.
Вопрос. В каких случаях выборные должност ные лица местного самоуправления могут входить в состав представительного органа муниципального образования?
Ответ. Согласно пункту 2 части 2 статьи 36 Федерального закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.
В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования и в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя (пункты 3 и 5 части 2 статьи 36 Федерального закона).
При этом Федеральным законом не предусмотрены другие случаи вхождения в состав представительного органа муниципального образования выборных должностных лиц местного самоуправления с правом голоса, а также наделение их правами и обязанностями депутата представительного органа муниципального образования.
Кроме того, нормы части 6 статьи 40 Федерального закона предусматривают, что депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.
В связи с изложенным, глава муниципального образования, возглавляющей местную администрацию, не может входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса.
Местная администрация (статьи 37).
Вопрос. Должен ли контракт с главой местной администрации заключаться на срок полномо чий представительного органа муниципального образования?
Ответ. В соответствии с частью 2 статьи 37 Федерального закона срок полномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту, определяется уставом муниципального образования.
Назначение на указанную должность относится к полномочиям представительного органа муниципального образования. При этом Федеральный закон не устанавливает зависимость между сроками полномочий главы местной администрации и представительного органа (часть 6 статьи 37 Федерального закона). Данный вопрос является предметом регулирования устава муниципального образования.
Вопрос. Вправе ли конкурсная комиссия представлять одного кандидата для утверждения представительным органом муниципального образования на должность главы местной администрации по контракту?
Ответ. Согласно части 2 статьи 37 Федерального закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. При этом на замещение указанной должности необходимо проведение конкурса, по результатам которого определяются кандидаты. В части 6 статьи 37 Федерального закона речь идет о нескольких кандидатах, представленных конкурсной комиссией. Такая норма направлена на то, чтобы обеспечить привлечение для участия в конкурсе нескольких специалистов, среди которых в дальнейшем можно было бы выбрать наиболее профессионального. Представительный орган муниципального образования должен иметь возможность выбора между кандидатами, иначе теряется смысл проведения конкурса. Исходя из этого, полагаем, что на рассмотрение представительного органа необходимо представить не менее двух кандидатур.
Вопрос. В каком порядке формируется конкурсная комиссия для проведения конкурса на заме щение должности главы местной администрации впервые в муниципальном районе (городском округе), не являющемся вновь образованным, и что в редакции пункта 7 части 1 статьи 85 Федерального закона означают слова «представительный орган муниципального образования первого созыва»?
Ответ. В соответствии с нормой абзаца третьего части 5 статьи 37 Федерального закона при формировании конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (далее - конкурсная комиссия) в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Однако согласно пункту 7 части 1 статьи 85 Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ вправе при проведении указанного конкурса представительным органом муниципального образования первого созыва, сформированным в порядке, установленном Федеральным законом, назначить членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования.
Норма пункта 7 части 1 статьи 85 Федерального закона распространяется только на случай проведения конкурса представительным органом муниципального образования первого созыва и является специальной по отношению к общей норме абзаца третьего части 5 статьи 37 Федерального закона. Специальная норма имеет приоритетное применение по отношению к общей.
Необходимо отметить, что пункт 7 части 1 статьи 85 Федерального закона устанавливает право, а не обязанность органов государственной власти субъектов РФ назначить членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования. То есть органы государственной власти субъектов РФ могут не пользоваться указанным правом и назначать членов конкурсной комиссии в соответствии с нормой абзаца третьего части 5 статьи 37 Федерального закона.
Действие пункта 7 части 1 статьи 85 Федерального закона распространяется на все муниципальные образования, а не только на вновь образованные муниципальные образования. При этом представительным органом муниципального образования первого созыва является представительный орган муниципального образования, сформированный после вступления в силу главы 12 Федерального закона.
Контрольный орган муниципального образования (статьи 38).
Вопрос. Проведение финансового контроля предусмотрено также БК (статьи 265, 266, 270). Является ли контрольный орган муниципального образования органом, который осуществляет этот контроль?
Ответ. Контрольный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а БК предусматривает осуществление финансового контроля представительными органами муниципального образования, исполнительно-распорядительными
органами муниципального образования. При этом, в частности, установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (статья 265 БК). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, предусмотренного статьей 270 БК, иные, чем цели контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: во-первых, контроль за соблюдением порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и, во-вторых, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью , что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с БК. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный БК.
Вопрос. Вправе ли устав муниципального образования предусмотреть подотчетность контрольного органа муниципального образования представительному органу муниципального образования?
Ответ. Представительный орган муниципального образования рассматривает проект местного бюджета и утверждает его, рассматривает и утверждает отчет об о исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета его исполнения. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания.
Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (статья 40).
Вопрос. Вправе ли депутат представительного органа муниципального образования обращаться в суд с заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления?
Ответ. Согласно положениям части 1 статьи 46 ГПК органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц только в случаях, предусмотренных законом. Порядок осуществления производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или частично, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определяется главами 24-25 ГПК.
Положения части 2 статьи 251 ГПК предусматривает, что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы (части 1 статьи 254 ГПК). Однако положения ГПК не предоставляют возможности депутатам представительного органа муниципального образования обращаться с заявлением в суд о признании нормативного правового акта противоречащим закону, а также оспаривать в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, нарушающие права и свободы граждан и организаций.
Согласно части 1 статьи 41 Федерального закона от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут: глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. При этом депутат представительного органа муниципального образования может быть наделен полномочиями на ведение дел в суде от имени представительного органа муниципального образования соответствующим решением указанного органа местного самоуправления.
Вопрос. Является ли председатель представительного органа муниципального образования, избранный из его состава, выборным должностным лицом местного самоуправления и может ли он работать на постоянной основе, не входя в 10 процентов депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе?
Ответ. В соответствии с нормой абзаца третьего части 5 статьи 40 Федерального закона на постоянной основе в представительном органе муниципального образования могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. При этом абзац первый части 5 статьи 40 Федерального закона устанавливает, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования.
Избрание лица председателем представительного органа муниципального образования из состава депутатов представительного органа муниципального образования не влечет за собой приобретение им статуса выборного должностного лица местного самоуправления, так как, в соответствии с нормой абзаца пятнадцатого части 1 статьи 2 Федерального закона, такой статус может быть приобретен им только в результате избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Таким образом, норма абзаца первого части 5 статьи 40 Федерального закона в отношении председателя представительного органа муниципального образования не применяется. Председатель представительного органа муниципального образования входит в общее число депутатов представительного органа муниципального образования, на основе которого определяется количество депутатов, имеющих право, в соответствии с абзацем третьим части 5 статьи 40 Федерального закона, осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Вопрос. Могут ли устанавливаться гарантии и компенсации, связанные с деятельностью депу тата представительного органа муниципального образования, законом субъекта РФ или муници пальными правовыми актами?
Ответ. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Норма абзаца второго части 1 статьи 6 Федерального закона устанавливает, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом. Установление гарантий и компенсаций депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления не относится Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Соответственно, осуществлять правовое регулирование в данной области органы государственной власти субъектов РФ не вправе.
В соответствии с частями 3 и 4 статьи 43 Федерального закона представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, а глава муниципального образования в случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, часть 15 статьи 35 Федерального закона устанавливает порядок отражения в местном бюджете расходов на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования.
С учетом изложенного Комитет полагает, что органы местного самоуправления вправе устанавливать гарантии и компенсации депутатам представительных органов муниципальных образований, связанные с осуществлением ими своих полномочий. Установление социальных гарантий депутатам представительных органов муниципальных образований Федеральным законом не предусмотрено.
Вопрос. Может ли депутат представительного органа муниципального образования работать на 0,5 ставки?
Ответ. В соответствии с частью 3 статьи 40 Федерального закона полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. При этом полномочия депутата представительного органа муниципального образования исполняются им не в рамках рабочего времени , положения о котором содержатся в главах 15 и 16 ТК, а непрерывно. Это обусловливает невозможность применения к депутатской деятельности норм ТК о неполном рабочем времени, допускающих возможность оплаты труда работника пропорционально отработанному им времени или в зависимости от выполненного им объема работ (абзац третий статьи 93 ТК).
Таким образом, установление ставок и пропорциональной оплаты труда депутатов представительного органа муниципального образования является неправомерным.
Кроме того, работа депутата на 0,5 ставки означала бы, что он осуществляет свои полномочия частично на постоянной основе, а частично - на непостоянной. Однако Федеральным законом предусмотрены только два варианта исполнения полномочий депутатом представительного органа муниципального образования: на постоянной либо на непостоянной основе (абзацы второй и третий части 5 статьи 40 Федерального закона). Возможность осуществления депутатом представительного органа муниципального образования полномочий на смешанной основе Федеральным законом не предусмотрена.
Вопрос. Сколько депутатов представительного органа муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если общее количество депутатов представительного органа муниципального образования не составляет целого числа?
Ответ. В соответствии с нормой абзаца третьего части 5 статьи 40 Федерального закона на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования.
В случае, если 10 процентов не составляют целого числа, используются правила округления. Округление числа производится в большую сторону, когда дробная часть числа больше или равна 0,5. Поэтому, например, при общей численности депутатов представительного органа муниципального образования 15 человек - 2 депутата могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Вопрос. Заключается ли с депутатами предста вительного органа муниципального образования трудовой договор ?
Ответ. В соответствии со статьей 56 ТК трудовой договор - это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права , коллективным договором , соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя. Как видно из указанной нормы, полномочия депутата не предполагают возникновения правоотношений «работник - работодатель», которые возникают при заключении трудового договора и регулируются нормами ТК. Соответственно, трудовой договор с депутатами представительного органа муниципального образования не заключается.
Вопрос. Какими правовыми актами должен регулироваться статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления?
Ответ. Федеральным законом установлено, что органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Федеральным законом. Принятие региональных законов по вопросу статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Федеральным законом не предусматривается. Не регламентируется в достаточном объеме данный вопрос и Федеральным законом, поэтому необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон.
Вопрос. Вправе ли муниципальный служащий осуществлять полномочия депутата представи тельного органа муниципального образования на непостоянной основе?
Ответ. В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» депутат представительного органа муниципального образования не вправе замещать муниципальную должность муниципальной службы. Данное ограничение распространяется независимо от того, на постоянной или непостоянной основе депутат представительного органа муниципального образования осуществляет свои полномочия.
Вопрос. Какими нормами следует руководс твоваться при определении продолжительности отпуска депутата представительного органа му ниципального образования, осуществляющего полномочия на постоянной основе?
Ответ. Статьей 40 Федерального закона социальные гарантии для депутата представительного органа муниципального образования, в том числе продолжительность отпуска, не установлены. Принятие субъектами РФ закона по данному вопросу указанным Федеральным законом также не предусмотрено. Таким образом, нормы прямого действия, которые возможно применить именно к депутатам, в законодательстве отсутствуют. Однако указанные лица, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, должны иметь возможность реализовать свое право на отпуск. Поэтому в отношении них правомерно применение статьи 115 ТК, установившей продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска.
Согласно статье 116 ТК организации с учетом своих производственных и финансовых возможностей могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено федеральными законами. При этом порядок и условия представления дополнительных отпусков определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами, то есть документами, регулирующими отношения работника и работодателя. Депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления не состоят в трудовых отношениях, регулирование которых осуществляется ТК. В связи с этим применение абзаца второго статьи 116 ТК в данном случае представляется некорректным.
Органы местного самоуправления как юридические лица (статья 41).
Вопрос. Каковы особенности деятельности органов местного самоуправления в качестве юридических лиц?
Ответ. Положения части 2 статьи 41 Федерального закона предусматривают, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
В соответствии с положениями главы 5 ГК, органы местного самоуправления, наделенные гражданской правосубъектностью (являясь юридическими лицами), совершая юридические действия, выступают либо от имени муниципального образования, либо от собственного имени. В первом случае из договора, заключенного от имени муниципального образования, права и обязанности возникают у муниципального образования. Во втором - носителем прав и обязанностей становится сам орган. В этом качестве он заключает договор для удовлетворения обычных для учреждения нужд (например, аренда помещения или приобретение имущества для себя). Сам же орган несет ответственность при совершении деликта , не связанного с осуществлением им публичных функций. В подобных случаях муниципальное образование может отвечать только субсидиарно как собственник учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 120 ГК.
Органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут выступать в гражданских правоотношениях в рамках своей компетенции только от имени муниципального образования.
Выступая от имени и в интересах муниципального образования, местная администрация может своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, в том числе и с целью получения прибыли. Например, нормы части 2 статьи 51 Федерального закона предусматривают, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Выступая в гражданском обороте от своего имени и в своем интересе, представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям (часть 2 статьи 41 Федерального закона).
В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 01.01.01 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Кроме того, согласно части 3 статьи 7 Закона Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.
В связи с этим представляется, что местная администрация, выступая в качестве муниципального учреждения, не вправе вести предпринимательскую деятельность , в том числе, и оказывая платные услуги.
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
(см. текст в предыдущей редакции)
(см. текст в предыдущей редакции)
4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении";
(п. 4.2 введен Федеральным законом от 27.07.2010 N 191-ФЗ)
4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении";
(п. 4.3 введен Федеральным законом от 07.12.2011 N 417-ФЗ)
4.4) полномочиями в сфере стратегического планирования, предусмотренными Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации";
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке , установленном Правительством Российской Федерации;
(см. текст в предыдущей редакции)
6.1) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
(см. текст в предыдущей редакции)
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
(см. текст в предыдущей редакции)
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;
(см. текст в предыдущей редакции)
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со , и настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 настоящего Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.
Организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
(см. текст в предыдущей редакции)
1.2. Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
(см. текст в предыдущей редакции)
Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1 , , , 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35
2. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - , и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, предусмотренных пунктами 7.1 - , и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных пунктами 4 , и 10 части 1 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.
(см. текст в предыдущей редакции)
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
2.1. Органы местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом Российской Федерации принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", ведут учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий, определяют размер указанной выплаты, осуществляют контроль за соблюдением гражданами условий ее получения, а также имеют право оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.
3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
(см. текст в предыдущей редакции)
4. В случае, если в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации переходят к органам местного самоуправления, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по принятию которых перешли к органам местного самоуправления, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия органами местного самоуправления и вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
В случае, если в соответствии с федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления переходят к федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, полномочия по принятию которых перешли к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
Вадим Викторович ВОЛКОВ, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы по местному самоуправлению: «Наделение органов местной администрации статусом юридических лиц зачастую вызывает неверные трактовки их правового положения, а также разнообразные юридические споры и конфликты».
В статье показано, что в настоящее время необходимость в предоставлении этим органам прав юридического лица для обеспечения их деятельности отсутствует. Сомнительной представляется и сама возможность такого наделения, предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ.
Согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями. Такой статус предоставляется органам местного самоуправления для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь управленческих функций. Поэтому правоспособность таких юридических лиц в сфере гражданских правоотношений носит очень ограниченный характер.
Статус юридического лица позволяет органам местного самоуправления иметь в своем ведении обособленное муниципальное имущество, которое закрепляется за ними на праве оперативного управления и служит для обеспечения собственной деятельности. В то же время, приобретая данный статус, органы местного самоуправления становятся самостоятельными субъектами отношений, регулируемых гражданским законодательством, однако участвуют в них как казенные учреждения, а не как органы пуб-личной власти и их структурные подразделения. Таким образом, гражданско-правовой статус имеет для органов местного самоуправления производное и вспомогательное значение.
Нормы Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 41) также предусматривают возможность государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц. Основаниями для такой регистрации являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем. Между тем наделение органов местной администрации (помимо самой местной администрации) статусом юридического лица в ряде случаев связано с неправильным пониманием значения этого статуса, а также с возникновением различных юридических споров и конфликтов.
На что влияет статус юрлица
В ряде муниципальных образований сформировалось ошибочное мнение о том, что наделение органов местной администрации статусом юридического лица расширяет их публичный статус, ограничивает административную подчиненность этих органов в структуре местной администрации, а также позволяет осуществлять различные публично-властные полномочия самой местной администрации. Вместе с тем из норм части 1 статьи 2 и части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ следует, что одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
Нормами Закона № 131-ФЗ прямо не раскрывается содержание понятия «органы местной администрации». Согласно данному закону местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы. При этом нормы закона не предусматривают возможности включения в структуру местной администрации казенных учреждений в качестве ее структурных подразделений и наделение их публично-властными полномочиями.
Органы местной администрации не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку они являются лишь структурными подразделениями местной администрации, должны подчиняться главе местной администрации и не могут обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В случае наделения этих органов статусом юридического лица они не приобретают организационной и функциональной независимости в структуре местной администрации. В противном случае возникает вполне закономерный вопрос: следует ли считать местную администрацию единым органом или совокупностью органов?
Нормы части 2 статьи 130 Конституции РФ преду-сматривают, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). В соответствии со статьей 17 Закона № 131-ФЗ полномочиями по решению вопросов местного значения наделяются именно органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, а не органы местной администрации и казенные учреждения.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В законодательстве не раскрывается содержание понятия «муниципальная функция». В то же время следует отметить, что муниципальное казенное учреждение осуществляет лишь исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления, поэтому понятия «муниципальная функция» и «полномочия органов местного самоуправления» не являются идентичными. При этом казенное учреждение не наделяется правом на осуществление самих полномочий органов местного самоуправления.
Таким образом, приведенные нормы Конституции и Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривают возможности наделения органов местной администрации публично-властными полномочиями местной администрации по решению вопросов местного значения (по принятию муниципальных правовых актов, подписанию каких-либо документов и т. д.). Данные вопросы могут решаться непосредственно населением соответствующих муниципальных образований либо органами местного самоуправления.
Кроме того, следует различать публично-правовой и гражданско-правовой статус органов местного самоуправления и органов местной администрации, наделенных правами юридического лица. Наличие или отсутствие гражданского правового статуса не влияет на структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании и структуру местной администрации, на объем и порядок реализации органами местного самоуправления публичных полномочий и возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.
Предпринимательская деятельность
Существует неверная правовая позиция, согласно которой статус казенного учреждения позволяет органам местной администрации осуществлять предпринимательскую деятельность, выполнять от своего имени различного рода муниципальные работы и предоставлять муниципальные услуги (то есть приобретать статус хозяйствующего субъекта). В связи с этим следует отметить, что согласно правовой позиции Конституционного суда «по смыслу Конституции Российской Федерации (ст. 34, ч. 1) один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности может быть связан только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление».
Нормами части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» прямо запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами данных органов. В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ к хозяйствующим субъектам относятся индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. При этом согласно части 1 статьи 2 Гражданского кодекса систематическое оказание платных услуг, выполнение работ и производство товаров относятся к предпринимательской деятельности, которая является квалифицирующим признаком понятия «хозяйствующий субъект».
Некоммерческие организации, к которым относятся муниципальные учреждения, могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Вместе с тем согласно нормам части 2 статьи 41 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица исключительно для осуществления управленческих функций. Такие функции носят публичный характер, поэтому они не могут приравниваться к предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов. Гражданско-правовой статус юридического лица нужен органам местного самоуправления для повышения эффективности их управленческих функций в целях осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также для обеспечения их организационной и финансовой самостоятельности. Таким образом, осуществление органами местного самоуправления приносящей доход деятельности противоречит приведенным нормам.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги. При этом действие Закона № 210-ФЗ распространяется также на деятельность организаций, лишь участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного закона государственных и муниципальных услуг. Муниципальные учреждения могут предоставлять только услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг (п. 1 ст. 4). Из положений Закона № 210-ФЗ следует, что органы местной администрации, имеющие статус юридического лица, не вправе самостоятельно предоставлять указанные в нем муниципальные услуги.
Нормы части 1 статьи 8 Закона № 210-ФЗ закрепляют общее правило о том, что государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе. При этом указано, что исключениями из этого правила являются только случаи, преду-смотренные в частях 2 и 3 данной статьи . В них речь идет о взимании государственной пошлины и платы за предоставление соответствующих услуг.
Согласно части 3 статьи 161 Бюджетного кодекса казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Необходимо также учитывать, что согласно части 3 статьи 120 Гражданского кодекса особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
В связи с этим по общему правилу казенное учреждение, созданное от имени муниципального образования местной администрацией, в соответствии с его учредительным документом может осуществлять приносящую доходы деятельность, в том числе оказывать платные муниципальные услуги и работы. При этом такая деятельность этих учреждений должна служить достижению целей, ради которых они созданы, и соответствовать этим целям. В данном случае на основании норм Федерального закона «О защите конкуренции» казенное учреждение может быть признано хозяйствующим субъектом. В то же время правовой статус данных учреждений отличается от статуса органов местной администрации, наделенных правами юридического лица, поскольку последние входят в структуру местной администрации, подчиняются ее главе и могут выполнять только отдельные управленческие функции в целях реализации ее собственных полномочий.
Итак, органы местного самоуправления (как имеющие, так и не имеющие статус муниципального учреждения) по общему правилу не вправе осуществлять приносящую доход деятельность, в том числе оказывать платные услуги, поскольку они как органы публичной власти создаются исключительно для осуществления публичных функций. Указанная деятельность не согласуется с публичными функциями органов власти. Предоставление таких услуг органами местного самоуправления возможно только в исключительных случаях, непосредственно установленных федеральным законодательством.
Что касается органов местной администрации (как имеющих, так и не имеющих статус муниципального учреждения), то они, являясь лишь структурными подразделениями местной администрации, могут действовать только в пределах ее полномочий, выполнять отдельные управленческие функции лишь в целях реализации таких полномочий. Поэтому они тем более не могут осуществлять предпринимательскую деятельность и являться хозяйствующими субъектами.
Правовое положение муниципальных служащих
По мнению некоторых должностных лиц местного самоуправления, наделение органов местной администрации статусом юридического лица изменяет правовое положение муниципальных служащих и они приобретают какой-либо особый статус. В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). При этом представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Согласно части 1 статьи 6 того же закона под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. В связи с изложенным должность муниципальной службы следует рассматривать как должность в местной администрации, являющейся органом местного самоуправления, а не как должность в казенном учреждении, статусом которого наделяются структурные подразделения (органы) местной администрации.
В соответствии с постановлением Госкомстата России от 5 января 2004 г. № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» штатное расписание применяется для оформления структуры, штатного состава и штатной численности организации в соответствии с ее уставом (положением). При этом штатное расписание должно содержать перечень структурных подразделений, наименование должностей, специальностей, профессий с указанием квалификации, сведения о количестве штатных единиц. Таким образом, муниципальные служащие, осуществляющие свою профессиональную деятельность в органах местной администрации, не могут рассматриваться отдельно в качестве работников органов местной администрации. Все они должны быть включены в штатное расписание соответствующей местной администрации.
Полномочия учредителя
В настоящее время в ряде муниципальных образований возникает вопрос о возможности возложения на органы местной администрации функций и полномочий учредителя в отношении всех или части муниципальных предприятий и муниципальных учреждений в соответствующем муниципальном образовании. Нормы части 3 статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и части 4 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ прямо предусматривают, что функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют только уполномоченные органы местного самоуправления. Какой именно орган должен выполнять эти функции, в законодательстве не указано. В силу предписания части 3 статьи 34 и пункта 5 части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ данный вопрос должен быть определен в уставе муниципального образования.
Казенному учреждению запрещается выступать учредителем (участником) каких-либо юридических лиц (ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Данное требование применяется также в отношении органов местного самоуправления и органов местной администрации как казенных учреждений. В связи с этим органы местного самоуправления осуществляют функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений исключительно как органы публичной власти. Таким образом, органы местной администрации (и как структурные подразделения местной администрации, и как казенные учреждения) не могут быть наделены непосредственно функциями и полномочиями учредителя в отношении муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, в том числе в части формирования и утверждения для них муниципальных заданий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В заключение хотелось бы отметить, что согласно части 1 статьи 48 Гражданского кодекса юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. При этом имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, не включается в состав муниципальной казны (ч. 3 ст. 215 ГК РФ).
Получается, что помимо местной администрации обособленным имуществом на праве оперативного управления также должны обладать органы местной администрации как юридические лица. В этой связи возникает вопрос о правомерности закрепления за органами местной администрации как за казенными учреждениями обособленного муниципального имущества на праве оперативного управления, о статусе этого имущества, а также объеме компетенции местной администрации и ее органов по владению, пользованию и распоряжению таким имуществом. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса муниципальное имущество закрепляется за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления и его передача на этом же праве (полностью или частично) другим муниципальным учреждениям не допускается. Так, Высший арбитражный суд РФ в Определении от 3 декабря
2007 г. № 15370/07 согласился с выводами нижестоящих судов о том, что передача в оперативное управление имущества, уже ранее переданного в оперативное управление другому лицу и не изъятого у этого лица, не соответствует положениям статей 296, 299 Гражданского кодекса.
Кроме того, органы местной администрации могут действовать только в пределах компетенции местной администрации, поэтому у них не может возникнуть потребность в наличии муниципального имущества для обеспечения собственных материально-технических нужд в целях реализации публично-властных полномочий, а также организационной и функциональной самостоятельности и независимости. Таким образом, в настоящее время отсутствует юридическая необходимость наделения органов местной администрации правами юридического лица для обеспечения их деятельности. При этом предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ возможность наделения их правами юридического лица представляется весьма сомнительной и противоречивой.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Информация об изменениях:
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов , если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающи е:
Информация об изменениях:
1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.
Информация об изменениях:
2.1 Полномочия органов местного самоуправления согласно федерального законодательства
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.) принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г., одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 г.
Настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 года.
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ.
Согласно данному закону местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В статье 17 настоящего Федерального закона рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. К ним относятся:
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-эконом ического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономичес ких связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Статья 19 Федерального Закона определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающи е наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В статье 20 рассматривается осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий:
1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающи х наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Полномочия местного самоуправления можно подразделить на три основные группы:
1) полномочия, закрепленные Конституцией РФ и законами;
2) «собственные», т.е. полномочия, которые устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований;
3) отдельные государственные полномочия, которыми федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации могут наделяться органы местного самоуправления.
Значительная часть полномочий местного самоуправления реализуется непосредственно населением муниципальных образований. Формы реализации полномочий непосредственно населением были рассмотрены в предыдущей главе. Поэтому содержимое данной главы будет посвящено полномочиям, реализуемым органами и должностными лицами местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления закрепляются в настоящее время в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью Закона «Об общих принципах…» - ст.17. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техн ическое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
Перечень ФЗ, определяющих полномочия органов местного самоуправления
Название: Федеральный закон ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ, от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2004 N 211-ФЗ (ред. 26.12.2005), от 18.04.2005 N 34-ФЗ, от 29.06.2005 N 69-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 21.07.2005 N 97-ФЗ, от 12.10.2005 N 129-ФЗ, от 27.12.2005 N 198-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 15.02.2006 N 24-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 18.07.2006 N 120-ФЗ, от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ, от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 01.12.2006 N 198-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 26.04.2007 N 63-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 15.06.2007 N 100-ФЗ, от 18.06.2007 N 101-ФЗ, от 21.07.2007 N 187-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 04.11.2007 N 253-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 08.11.2007 N 260-ФЗ, от 10.06.2008 N 77-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.11.2008 N 222-ФЗ, от 03.12.2008 N 246-ФЗ, от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 28.11.2009 N 283-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 05.04.2010 N 40-ФЗ, от 08.05.2010 N 83-ФЗ, от 27.07.2010 N 191-ФЗ, от 27.07.2010 N 237-ФЗ, от 28.09.2010 N 243-ФЗ, от 03.11.2010 N 286-ФЗ, от 29.11.2010 N 313-ФЗ, от 29.11.2010 N 315-ФЗ, от 29.12.2010 N 442-ФЗ, от 20.03.2011 N 38-ФЗ, от 21.04.2011 N 69-ФЗ, от 03.05.2011 N 88-ФЗ, от 11.07.2011 N 192-ФЗ, от 18.07.2011 N 224-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ, от 19.07.2011 N 247-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 25.07.2011 N 263-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ, от 28.11.2011 N 337-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ, от 03.12.2011 N 392-ФЗ, от 06.12.2011 N 411-ФЗ, от 07.12.2011 N 417-ФЗ, от 25.06.2012 N 91-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 29.06.2012 N 96-ФЗ, от 10.07.2012 N 110-ФЗ, от 28.07.2012 N 137-ФЗ, от 16.10.2012 N 173-ФЗ, от 03.12.2012 N 244-ФЗ, от 25.12.2012 N 271-ФЗ, от 30.12.2012 N 289-ФЗ, от 05.04.2013 N 55-ФЗ, от 07.05.2013 N 98-ФЗ, от 07.05.2013 N 102-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ, от 02.07.2013 N 176-ФЗ, от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 22.10.2013 N 284-ФЗ, от 02.11.2013 N 294-ФЗ, от 02.11.2013 N 303-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ, от 21.12.2013 N 370-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П, от 07.07.2011 N 15-П)