В юридической литературе выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенных по иерархии.
1. Указы Президента РФ . В Российской Федерации указами называют акты Президента РФ и акты, издаваемые президентами некоторых республик в составе РФ.
Президент РФ – глава государства, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». В соответствии со ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам РФ. Указы Президента РФ занимают главенствующее место среди подзаконных актов. В отличие от закона, который всегда является нормативно-правовым актом, Указы Президента могут быть по своему назначению нормативными и ненормативными .
Важная роль отводится нормативным указам , что обусловливается статусом Президента как главы государства, который является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи можно сказать так: Указ – нормативный правовой акт, издаваемый Президентом РФ, предусматривающий общие правила поведения (нормы права), рассчитанные на многократное применение . Назовем в этой связи Указ Президента РФ от 31 декабря 2003 г. «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».
В то же время подменять или замещать закон указ не может, не должен. Иначе нарушится принцип «верховенства закона».
Ненормативные указы Президента РФ регулируют вопросы индивидуального характера, не являются источниками права. К таковым относятся указы о назначении на должность, о присвоении почетного звания, о награждении и т.д. Назовем в этой связи Указ Президента РФ от 13 февраля 2007 г. «О присуждении премий Президента Российской Федерации в области литературы и искусства 2003 года».
Нужно заметить: некоторые Указы носят комплексный характер и включают как нормативные, так и оперативно-распорядительные индивидуальные предписания.
Указы Президента РФ не подлежат утверждению Федерального Собрания. Исключение составляют Указы о введении чрезвычайного положения, требующие утверждения Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Своеобразие здесь состоит и в том, что ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять или изменять указы Президента РФ либо приостанавливать их действие.
Вместе с тем, проверка соответствия нормативных указов Президента РФ Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ. Этот суд может в необходимых случаях признать нормативный указ Президента неконституционным.
К числу актов Президента РФ относятся и распоряжения , которые отличаются ненормативным характером. Они, как правило, принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств и др.).
2. Постановления Правительства РФ . Правительство РФ – в соответствии с Конституцией РФ (ст. 110) коллегиальный орган, осуществляющий исполнительную власть. В Российской Федерации Правительство формируется Президентом РФ, обладает общей компетенцией. Основные направления его деятельности определены в ст. 114 Конституции РФ. Реализуя свои полномочия, Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).
Постановление Правительства РФ – подзаконный акт управления нормативного содержания, издаваемый в пределах компетенции этого коллегиального органа. Сфера нормотворческой деятельности Правительства РФ достаточно многообразна, определяется и Конституцией РФ, и Федеральным Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 3 – ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».
Постановления Правительства РФ издаются по вопросам управления экономикой страны, обеспечения государственной политики в сфере науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения, труда, национальной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Постановления Правительства обычно носят нормативных характер . Вместе с тем они могут иметь и ненормативное значение.
Постановления подписываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Назовем в этой связи Постановление Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Или: Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации альтернативной гражданской службы».
Решения Правительства РФ по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений .
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, Федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).
3. Ведомственные нормативные правовые акты. В числе подзаконных актов значительное место занимают ведомственные нормативные правовые акты , издаваемые центральными органами государственного управления – министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, агентствами и иными учреждениями, подчиненными Правительству РФ.
Ведомственные нормативные акты принимаются в форме инструкций, указаний, положений, уставов, правил, инструктивных писем. Особенность в том, что они подлежат утверждению соответствующими приказами .
В юридической литературе различают нормативные правовые акты ведомств следующих двух видов. Во-первых, акты, регулирующие общественные отношения в пределах компетенции данной исполнительной структуры , подлежащие исполнению только органами, учреждениями и организациями данного ведомства. Во-вторых, нормативные правовые акты исполнительных структур, который носят межведомственный характер. Правом издания таких нормативных правовых актов обладают министерства юстиции, финансов, внутренних дел, образования и науки, природопользования и т.д.
Названные акты принимаются строго в соответствии с компетенцией определенного органа, на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.
Приказы и инструкции – основные разновидности подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти. Различают нормативные и ненормативные приказы. Федеральные органы исполнительной власти принимают приказы нормативного характера во исполнение актов высших органов государственной власти либо по их поручению, а также в рамках своей компетенции.
Нормативные приказы федеральных органов, как правило, регулируют внутриорганизационную деятельность аппарата управления и должностных лиц. Они включают вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов управления или их структурных подразделений и др. К числу таких нормативных документов относится Приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».
Ненормативные приказы распространяются на конкретных субъектов правоотношений, наделяют их определенными правами и обязанностями или освобождает от таковых.
Министерства, государственные комитеты и др. издают также ведомственные акты в форме инструкций . Инструкции, как правило, носят нормативный характер, издаются с целью разъяснения и определения порядка применения законодательного акта. Подобного рода вопросы решаются в «Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1999 г.
Издание таких «ведомственных», как их часто называют, актов предусмотрено Законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти.
В Российской Федерации введена государственная регистрация нормативных правовых актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация таких актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции, публикуются в газете «Российские вести» и специальном «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
4. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ . Особенности таких актов выражаются в их юридическом содержании, в доминирующем отражении в них специфики регионов, национальных особенностей населения, проживающего на соответствующей территории и др.
К подзаконным актам республиканского уровня относятся указы президентов республик (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления региональных правительств, а также республиканских министерств и др.
К подзаконным актам областного (краевого) уровня относятся постановления губернаторов, других глав администрации, постановления региональных правительств, а также ведомственные нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти (приказы, распоряжения, инструкции и т.д.).
Отметим и то, что главы администрации субъектов Федерации, краев, областей и др. (губернаторы) и правительства, созданные во многих таких субъектах в пределах своей компетенции принимают не только постановления, но и распоряжения – акты индивидуального, правоприменительного характера.
Очевидно и то, что названные акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
В случае противоречия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения такими актами прав и свобод человека и гражданина Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.
5. Нормативные правовые акты муниципальных (негосударственных) органов . Подзаконные нормативные правовые акты принимают также местные представительные и исполнительно-распорядительные органы власти (городов, районов и др.). В России это органы местного самоуправления. В таких актах решаются местные вопросы, они действуют на соответствующей территории и обязательны для всех лиц, проживающих или находящихся на этой территории. В число местных нормативных актов включаются решения или постановления представительного органа местного самоуправления (совета, думы и др.), постановления, приказы, распоряжения исполнительных структур (мэра, главы администрации).
Важнейший акт местного правотворчества – Устав муниципального образования . Эти акты принимаются на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, представительным органом местного самоуправления, либо непосредственно населением (референдум, сход граждан).
Структура устава определяется самим муниципальным образованием с учетом действующего законодательства. В этом нормативном акте устанавливаются: 1) границы и состав территории муниципального образования; 2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; 3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления и др.
Существенно то, что Уставом муниципального образования определяются виды подзаконных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые могут быть как нормативного, так и индивидуального содержания.
Представительные органы местного самоуправления , в пределах своей компетенции, принимают акты, именуемые, как правило, решениями . Глава администрации муниципального образования издает постановления и распоряжения . Определяющее значение имеет то, что постановления имеют нормативно-правовой характер, а распоряжения не нормативны, реализуются применительно к конкретным фактическим обстоятельствам. Должностные лица муниципальных образований в пределах своей компетенции издают приказы , а также другие акты, предусмотренные положением о данном органе местного самоуправления.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления в случае их несоответствия Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъектов РФ могут быть отменены в судебном порядке.
6. Локальные нормативные акты . К подзаконным нормативно-правовым актам относятся акты локальной направленности. Имеются в виду нормативные и правовые акты общественных объединений, предприятий, организаций, основанных на различных формах собственности. Это учредительные документы (уставы, положения), правила внутреннего распорядка, приказы, распоряжения руководителей обществ, объединений, предприятий, учреждений и т.д., которые действуют в пределах данных организаций. Особенности таких актов: во-первых, их назначение – решение внутренних вопросов; во-вторых, распространяются только на членов данных организационных структур. Вместе с тем, такие акты принимаются во внимание при решении управленческих и иных вопросов органами исполнительной власти, учитываются судебными органами и др.
Таким образом, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных правовых актов, органически взаимосвязанных, и в свою очередь подразделяющиеся на различные виды. Ко всем нормативным правовым актам, независимо от видов, предъявляются следующие требования: а) они издаются компетентной инстанцией; б) должны быть законными по содержанию; в) принимаются в установленном законом порядке и в предусмотренной законом форме.
Ведомственные акты - это все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, комитетами, службами, департаментами, инспекциями и иными разновидностями центральных органов управления.
Ведомственные акты как административные предписания - это общие правила, которые издаются:
- а) внутри одноступенчатой административной организации руководителем для подчиненных (служебные инструкции, правила режима работы и т.д.);
- б) внутри многоступенчатой административной организации и передаются от вышестоящего учреждения к нижестоящему (например, циркуляр Минфина для руководителей территориальных управлений) ;
- в) направляются отраслевым органом государственного управления всем учреждениям и органам местного самоуправления (например, циркуляр Министерства здравоохранения о борьбе с эпидемией) .
Предписания могут регулировать либо вопросы организации учреждений, либо их деятельность. В последнем случае они должны:
- – обеспечить по возможности однородные действия, совершаемые в порядке «свободного усмотрения»;
- – дать единое толкование неопределенных правовых понятий.
Чрезвычайно важно, чтобы административные предписания не противоречили правовым, не создавали конфликтные ситуации, когда служащий должен делать непростой выбор, высказывать начальнику свои сомнения в правомерности административных предписаний.
Если административные предписания - это нормы внутренних правоотношений, то уместен вопрос: влияют ли они на отношения государственных органов (должностных лиц) с гражданами? Да, иногда они приобретают юридическое значение и учитываются судами при контроле за законностью управленческой деятельности (например, учреждение отходит от практики принятия решения, что квалифицируется как самоограничение в проявлении усмотрения при принятии решений, нарушающее принцип равенства перед законом).
Ведомственные акты, наряду с признаками, присущими всем правовым актам, имеют специфические признаки: отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью строго определенному кругу лиц и организаций; это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов; это акты, содержащие как правовые нормы, так и конкретные, и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
Относительно последнего следует особо подчеркнуть, что в современный период на передний план выдвигаются методы, связанные с реализацией законов и гибким регулированием социально-экономических процессов. Это, в свою очередь, обусловливает возрастание такого вида ведомственных актов, как разъяснение законов и иных нормативно-правовых актов. Оно имеет юридически обязательный смысл, если «заложено» в компетенцию министерств, комитетов и др., или реализуется по поручению либо делегированию полномочий, если не выходит произвольно за рамки содержания правовых норм и не искажает их смысл. Тогда такой вид разъяснений способствует правильному применению законодательных и иных актов.
Содержание ведомственных актов в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы. Следует отметить, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различие и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.
Новым явлением стала государственная регистрация ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или актов, имеющих межведомственный характер. Регистрацию актов осуществляет Министерство юстиции Республики Беларусь, после чего они подлежат официальному опубликованию. Ведомственные акты имеют различные формы: приказы, указания (своего рода распорядительные акты); инструкции, инструктивные письма, письма (акты методического характера). Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. Вместе с тем множественность форм актов усложняет правильный выбор для решения вопросов определенного рода.
Приведем более подробно характеристики некоторых из них.
Приказ - распорядительный документ министерства.
Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.
Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.
Распорядительная часть начинается словом «ПРИКАЗЫВАЮ».
В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий.
Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы, либо их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа.
В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.
Проекты приказов представляются руководителю юридической службы, который несет ответственность за правильность их оформления. Приказ подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.
Указание - распорядительный документ, издаваемый министерством преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерства и вышестоящих органов.
Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра, руководители структурных подразделений в пределах их компетенции. Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления приказов. Распорядительная часть указания начинается словом ПРЕДЛАГАЮ (ОБЯЗЫВАЮ).
Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.
Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства.
В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, внутри которых делится на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова: «должен», «следует», «необходимо», «запрещается», «не допускается» и т.п.
Инструкция визируется руководителем структурного подразделения-разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения.
Правила - кодифицированный нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам.
Устав (положение) - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности.
Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.
Текст протокола состоит из двух частей: вводной и основной. Во вводной части заполняются следующие реквизиты: «председатель», «секретарь», «присутствовали», «повестка дня». На бланке протокола эти реквизиты могут иметь типографское исполнение.
Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: СЛУШАЛИ, ВЫСТУПИЛИ, ПОСТАНОВИЛИ (РЕШИЛИ). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола (краткая форма протокола применяется в случаях, когда прилагаются тексты докладов и выступлений); постановление (решение) печатается полностью. Текст постановления строится по образцу текста приказа.
Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу.
Протокол подписывается председательствующим на заседании и секретарем. право управление акт юридический
Протоколы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Протоколы совместных заседаний (совещаний) должны иметь составные номера, включающие порядковые номера протоколов министерств (организаций, принимавших участие в работе коллегиального органа).
Все ведомственные акты должны отвечать определенным требованиям:
- – обеспечивать целостность государства и государственного управления, скоординированность государственно-управляющего воздействия, не противоречить друг другу и, главное - Конституции;
- – быть согласованными по характеру, содержанию, создавать в совокупности систему правового регулирования;
- – приниматься своевременно: не ранее, чем возникает общественная потребность, и не тогда, когда процесс уже набрал силу;
- – быть устойчивыми, достаточно стабильными. Нормы нельзя менять без конца, иначе люди не успевают их усвоить, понять, оценить, применить на практике. Это своего рода «правила игры», которые не меняются, пока идет сама игра. В государственном управлении отсутствие стабильности нормативных актов приводит к беззаконности и волюнтаризму;
- – быть целесообразными, содержательно обоснованными;
- – быть ясными и однозначно толкуемыми, определенными, предсказуемыми в последствиях .
Итак, скоординированность, системность, своевременность, устойчивость, целесообразность, определенность - вот начальные основы, принципы нормотворчества органов государственного управления.
Оно предполагает наличие не только общей культуры, но и требует специальных знаний, определенных навыков, владение искусством формирования и формулирования нормативных актов. Эти требования обусловлены сложностью и тонкостью нормотворческой деятельности.
Разумеется, особенности развития правотворчества определяются, прежде всего, специфическими свойствами, признаками, чертами данной сферы деятельности. На этот процесс воздействует не только практика создания нормативных актов сама по себе, но и внешняя среда. С другой стороны, правотворческая практика потому и носит творческий характер, что не просто отражает изменения в развитии общества, а является сложным процессом его целенаправленного нормативно-правового преобразования. Чем глубже и всесторонне познана внешняя среда, чем продуктивнее использованы предыдущие знания, чем больше они отражают назревшие и назревающие потребности жизни, тем выше уровень нормотворчества, эффективнее действие правовых норм, рациональнее достижение целей и задач правового регулирования.
в РоссииВажной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем - центральных федеральных органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.
Среди них следует выделить:
Индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),
Нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).
По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем - ведомственные нормативные акты, или ВНА) можно разделить на:
Внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),
Общего действия (общеобязательные).
Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.
Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.
В большинстве же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.
Еще одно основание издания ВНА - делегация, то есть предоставление центральному федеральному органу вышестоящим органом власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.
Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в дальнейшем -- Правила). Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.
Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения .
Издание ВНА включает в себя следующие стадии:
1)подготовительные работы;
2)разработка проекта акта;
3)принятие акта;
У) государственная регистрация акта;
Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:
Наименование органа (органов), издавшего акт;
Наименование вида акта и его название;
Дату подписания (утверждения) акта;
Номер акта;
Наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт. Частое явление - совместная нормотворческая деятельность
центральных федеральных органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».
Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.
В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:
Затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
Устанавливающие правовой статус организаций;
Имеющие межведомственный характер
Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.
Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.
Государственная регистрация включает в себя:
Юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации,
Принятие решения о необходимости государственной регистрации,
Присвоение регистрационного номера,
Занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
ВНА за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы разумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании.
По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.
Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу.
Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).
Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.
Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА - одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опубликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положением о медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года издать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затрагивающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Конституции, все еще не прекращена.
Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда нарушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.
Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федерации . Так, Верховный Суд рассмотрел заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными отдельных положений совместного нормативного акта Министерства труда Российской Федерации и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенсионное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юстиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.
Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.
Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.
Минюсту поручено передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.
Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства, представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.
§ 6. Акты государственной администрации субъекта Российской Федерации
В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит состояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты государственной администрации в регулировании общественных отношений, являясь наиболее многочисленным видом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безопасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граждан, организации деятельности исполнительной власти.
Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус субъектов правотворческой деятельности с различной компетенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.
Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации субъекта Федерации:
Это подзаконные акты;
Это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;
Это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид правовых актов;
Эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр общественных отношений;
Эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую систему.
В качестве правовой основы их принятия выступают федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты государственной администрации более высокой юридической силы. Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запрещается издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признаются юридически ничтожными.
Основанием для издания административных актов могут служить обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в которых участвует администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов. Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного характера. Думается, что взаимосвязь между административными актами субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации, детализируя и конкретизируя их отдельные положения.
К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:
Акты главы исполнительной власти - указы президента, постановления, распоряжения губернатора или главы администрации;
Акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции - постановления и распоряжения правительства;
Акты органов исполнительной власти специальной компетенции - приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, государственных комитетов, департаментов, управлений;
Акты территориальных органов исполнительной власти - постановления, распоряжения, приказы государственных администраций городов, районов, административных (управленческих) округов;
Внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов - приказы и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.
Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации подразделяются на нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К. примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» предусматривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами, по вопросам, отнесенным к компетенции администрации Санкт-Петербурга, а также издает приказы - нормативные или индивидуальные акты - по вопросам внутренней организации работы администрации. В других субъектах Федерации нормативные и индивидуальные акты имеют различную форму и наименование. Согласно Положению о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области губернатор области принимает постановления, являющиеся нормативными актами, регулирующими определенные виды общественных отношений, рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц, а также принимает распоряжения, содержащие конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц по оперативным, организационным, кадровым и финансовым вопросам.
Указы президентов республик являются в основном нормативными, но зачастую и они содержат решения оперативно-распорядительного характера (о назначении на должность, о применении мер поощрения и взыскания).
Постановления главы администрации области (края) подписываются главой администрации. Они могут приниматься также его первым заместителем по поручению главы администрации, а также в случае исполнения им обязанностей отсутствующего главы администрации. Распоряжения могут издавать глава администрации, его первый заместитель и заместитель по вопросам их ведения.
Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, затрагивающие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования, а в Свердловской области - на следующий день после опубликования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Однако практически после подписания акты подлежат официальной регистрации в протокольном отделе, причем незарегистрированные акты юридической силы не имеют.
Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты федерального Правительства. Однако это не относится к правительствам, которые являются совещательными органами в составе администрации. Роль правительственных актов еще более возрастает там, где президент или губернатор возглавляют правительство. Постановления правительства - это акты общего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном порядке на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем правительства или по его поручению первым заместителем председателя правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распоряжения подписываются председателем правительства, первыми заместителями и заместителями председателя правительства по подведомственным им вопросам.
В некоторых субъектах Федерации правительственные акты имеют свои особенности. Согласно ст. 19 закона г. Москвы «О правительстве Москвы», правительственные акты делятся на акты Правительства - постановления Правительства, и акты членов Правительства - распоряжения Премьера Правительства и его заместителей. В Республике Карелия Председатель Правительства принимает на основе единоначалия постановления Председателя Правительства Республики Карелия. В Санкт-Петербурге правительственные постановления являются правовыми актами рекомендательного характера.
Правительственные акты могут быть отменены или приостановлены главой исполнительной власти в случае их противоречия федеральным законам, законам субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Акты правительств, также как и акты глав исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом Российской Федерации до вынесения решения соответствующим судом в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.
В положениях об органах исполнительной власти специальной компетенции субъекта Федерации уделяется недостаточное внимание виду издаваемых органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве нормативных актов издают решения - акты, традиционно издаваемые коллегиальными органами.
Не все органы специальной компетенции могут издавать нормативные акты общего характера. Во-первых, их не могут принимать органы, являющиеся одновременно территориальными органами федеральной исполнительной власти, то есть находящиеся в двойном подчинении. Во-вторых, в некоторых областях и краях законодательство обязывает органы специальной компетенции, в случае необходимости издания нормативных актов общего значения, разрабатывать такие акты и вносить их проекты на рассмотрение главы исполнительной власти или правительства субъекта Федерации. Руководители таких органов издают приказы, обязательные только для подведомственных организаций (Свердловская область).
Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.
1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 года Приложение к Письму ГТК РФ от 08.07.2003 № 01-06/27129/ Документ опубликован не был. - К+.. Для Правительства РФ постановление - это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции» Российская юридическая энциклопедия. М., 1999..
Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти Русский толковый словарь. М., 1998., принимаемый в коллегиальном порядке Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. Дисс… канд. юрид. наук. Л., 1950. С. 303., «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.
Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.
С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях - правительство и ведомства - вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.
2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь» Русский толковый словарь. Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий Словарь русского языка / Под редакцией Н.Ю. Шведовой. М., 1986.. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).
Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.
Таким образом, правила - это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.
3) Инструкция - «(лат. instuctio - наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.
Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.
Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов» Керимов Д.А. Указ. соч. С. 304..
Таким образом, инструкция - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.
4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1289; .
Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.
5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» Российская юридическая энциклопедия. С. 513. или «официальное распоряжение того, кто облечен властью» Словарь русского языка. С. 512.. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ - это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия» Российская юридическая энциклопедия. С. 811.. Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.
Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ - документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.
Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания - как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.
Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.
С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.
Таким образом, приказ - это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.
6) Распоряжение - это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные Правовые акты. С. 158.. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными» Теория государства и права / Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2007. С. 248.. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти - это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.
Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).
Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами - лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием - быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным - правила, порядки, инструкции, положение.
Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.
Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».
Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, » регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.
Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.
Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. — рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.
Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».
Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.
Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.
Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств, регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.
Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре 1996 г.
Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505), утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минстроем и Минфином.
Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти, включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от 12.08.96 № ВЗ-6-04/572.
Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19 августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.
Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2 июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.
Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от 19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ».
Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от 11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.
Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3 августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы контрразведки РФ.
Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от 13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти Министерства юстиции РФ».
Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты. РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного таможенного комитета РФ.
Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от 19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального банка РФ.
Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30 августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции морского промысла» Государственного комитета РФ.
Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный 30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы РФ.
Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает указания как средство их реализации.
Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.
Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов — положения, правила — можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избаватъ нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.
В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.
Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).
Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.
Приказ — распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.
Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.
Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отделъны,е пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.
Указание — распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.
Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.
Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.
Инструкция визируется руководителями структурного подразделения — разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».
Протокол — документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.
Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.
Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.
Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.
Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки, принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных министерствах (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. /М,: Юстицинформ, 2000 г.)
Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.
Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.
В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.
Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.
На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение права-вых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения — годовые и перспективные, общие и тематические.
Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства (См.: БНА, 1995, № 8). Им в большей степени присуща такая «правовая связанность» и в меньшей — действия в пределах компетенционных рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой рекомендуем ознакомиться (См.: подробно: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. — М.: 1989). Однако превышение своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком ведомственного правотворчества. ,
В качестве примера приведем Постановление Государственной Думы от 11 октября 1996 г. «О факте грубого неисполнения ст. 855 ГК РФ». Обсудив письмо от 22 августа 1996 г. по вопросу о порядке применения статьи 855 ГК РФ в ред. ФЗ «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» Минфина РФ, ЦБР, ФНС России (в настоящее время — Государственная налоговая служба РФ) и зарегистрированное Минюстом РФ 27 августа 1996 г., а также выслушав объяснения представителей названных ведомств, Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила: считать данное письмо не соответствующим ГК РФ; рассматривать действия названных ведомств по изданию указанного письма, а также отказ отозвать его как грубое неисполнение ГК РФ в части установленной очередности списания денежных средств с банковского счета.
Было принято и другое Постановление Государственной Думы -«О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ». В соответствии с п. 1 ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила разъяснить: из установленного п. 3 cm. 2 ГК РФ положения следует, что финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или другими законами РФ; ст. 855 ГК РФ регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в т.ч. и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды.
В случае противоречия норм налогового, финансового законодательства ст. 855 ГК РФ применяется ст. 855 ГК РФ.
При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны производить списание денежных средств в порядке очередности, установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.
Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.
Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в инициативном порядке.
В министерстве подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа визируется министром (руководителем ведомства), второй — заместителем министра (заместителем руководителя ведомства), курирующим соответствующие структурные подразделения, начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также руководителями юридической службы и др. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.
Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями, которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.
Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов, указов Президента нормативного характера, а также проекты решений Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с Минюстом.
Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа сопроводительного письма указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти участвуют в законопроектной деятельности Правительства РФ и в связи с этим:
а) осуществляют сбор и обобщение предложений предприятий, учреждений, организаций отрасли, общественных организаций и граждан по развитию и совершенствованию законодательства в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;
б) обобщают практику применения законодательства РФ в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;
в) при подготовке предложений к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проектов законов обеспечивают их проработку и научное обоснование.
Направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.
Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ; б) координирует работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства, заключение о соответствии их требованиям законодательства.
Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия, в обязательных требованиях и документах.
Есть ведомственные акты — разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.
Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных ви-Дов правовой деятельности.
Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.
Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.
