Взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в россии. Взаимодействие органов власти на разных уровнях Взаимодействие органов государственной власти между собой

Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.

1.1. Особенности современной федеративной системы Российской Федерации.

1.2. Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия.

1.3. Мировой опыт взаимодействия органов государственной власти в федеративных государствах.

Глава II. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти Российской Федерации.

2.2. Основные направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и регионов в Российской Федерации.

2.3. Приоритетные направления деятельности государства по формированию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

Рекомендованный список диссертаций

• Федерализм в системе конституционного строя России 2010 год, доктор юридических наук Заметина, Тамара Владимировна

• Совершенствование политико-правового механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации в современных условиях 2005 год, кандидат политических наук Рафиков, Рустам Асгатович

• Становление и развитие федеративных отношений в России: 90-е гг. XX - начало XXI вв. 2006 год, доктор исторических наук Беленко, Наталия Михайловна

• Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Конституционно-правовой аспект 2003 год, доктор юридических наук Муравьев, Артур Алексеевич

• Некоторые аспекты взаимоотношений федерального центра Российской Федерации и Республик Северного Кавказа 2006 год, кандидат юридических наук Елканова, Аминат Зауровна

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации: проблемы совершенствования»

Похожие диссертационные работы по специальности «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», 23.00.02 шифр ВАК

• Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в России: проблемы, тенденции развития 2007 год, кандидат политических наук Макеев, Юрий Николаевич

• Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 год, кандидат юридических наук Кириченко, Павел Николаевич

• Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации: На примере Чеченской Республики 2005 год, кандидат политических наук Льянова, Асет Сулеймановна

• Разделение власти в субъектах федерации: Историко-теоретическое исследование 2002 год, кандидат юридических наук Галиева, Лилия Шамилевна

• Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти республики и Федерального Собрания Российской Федерации: Проблемы взаимодействия и ответственности 2003 год, кандидат юридических наук Гайзетдинова, Юлдуз Рафаэлевна

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Рудаков, Александр Васильевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Рудаков, Александр Васильевич, 2006 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

В условиях угрозы повторения мирового экономического кризиса 2008 года, в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти.

Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом: 1

государственный суверенитет РФ;

единство системы государственной власти;

равноправие субъектов РФ;

единство конституционно-правовой системы РФ;

разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;

равноправие и самоопределение народов в РФ.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем:

разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;

обеспечения конструктивного взаимодействия между уровнями власти.

Взаимодействие - это различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач. 1

При решении указанных выше проблем необходимы: 2

во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);

во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;

в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация “принципа субсидиарности”). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти: 3

взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации – совещательный голос региона»);

равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом», однако совещательный голос может быть у Федерации.

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время недостаточно урегулирован в РФ.

Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия: 1

а) договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

б) соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

в) взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;

д) принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);

е) формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

При анализе данных нормативных актов становится ясно, что при их принятии, в ряде случаев, допускались отступления от принципов федерализма, в том числе неадекватное перераспределение предметов ведения Российской Федерации и разбалансированность предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации, как в форме сужения федеральными актами компетенции субъектов РФ, так и в форме регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения.

Среди таких нормативных актов отмечены следующие:

ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»;

Трудовой, Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы.

По каждому из этих актов можно привести конкретные примеры сужения компетенции субъектов РФ. Например, для регионов, активно развивающих придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ. Совершенно очевидно, что такую задачу более оперативно, грамотно и, поэтому, эффективно могут решать региональные органы власти. Схожие проблемы возникают при решении вопросов финансового оздоровления, лицензирования некоторых видов деятельности и административно-территориального устройства.

Взаимодействие органов власти на всех уровнях встречается с проблемой фиктивности законодательных актов. Т. е. те процедуры, принципы, формы по которым должно происходить взаимодействие между уровнями власти, на практике отсутствует.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. 1 Эти конституционные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной.

Федеральный законодатель, вводя новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон.

Так, Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе. 1

За все годы существования Конституции РФ на практике не было ни одного случая признания судом недействующим положения ФЗ, противоречащего закону субъекта РФ в сфере ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о том, что декларируемые Конституцией РФ права субъектов РФ не реализуются на практике. Представляется, что принцип федеративного устройства государства, относящийся к основам конституционного строя РФ, требует наполнения этих прав реальным содержанием.

Так же говоря о злоупотреблениях органами федеральной власти по предмету ведения исполнительной власти субъекта РФ необходимо заметить, что многие территориальные органы федеральных министерств и ведомств дублируют функции региональных органов власти и зачастую эти ведомства имеют больше полномочий, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такое положение влияет и на местное самоуправление. 2

В представленных субъектами РФ материалах приводятся проблемные ситуации, постоянно возникающие во взаимодействии «центра» и регионов. В частности, отсутствие ФЗ о федеральных целевых программах развития регионов, позволяет Правительству РФ без согласования с субъектами РФ принимать решения по региональным программам. Например, Брянская область в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» включена в перечень субъектов РФ, нуждающихся в государственной поддержке развития объектов социальной инфраструктуры как регион с низким уровнем развития. На 2008 г. из федерального бюджета данной области предусмотрены ассигнования в сумме 44 млн. руб., что ниже уровня 2007г. на 2,2%. 1

Механизм распределения финансовых средств на данную ФЦП, по мнению ряда регионов, остается не вполне ясным. Такого рода проблемы не позволяют уменьшить разрыв по основным показателям социально-экономического развития между наиболее и наименее развитыми регионами России. В условиях отсутствия правового регулирования федеральных средств их объем нередко определяет субъективный фактор. Т. е. можно сказать, что несогласованное с регионом принятие решений по поводу распределения финансовых и иных ресурсов является плодотворной средой для появления коррупции и его укоренения во властных структурах.

Диаметрально противоположной стороной одностороннего принятия решений по предмету ведения субъекта РФ является несоответствие нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовым актам федерального уровня. В то время как данное явление не должно иметь место в соответствии с Конституцией РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. 2 Т.е. субъекты должны ограничить свое законотворчество в рамках федерального законодательства.

Следующим примером неудовлетворительного состояния в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти можно привести ФЦП «Электронная Россия». Перед данной программой стояла цель построения инфраструктуры позволяющей минимизировать взаимоотношения между государством и гражданами за счет электронных технологий. 1 В рамках программы «электронное правительство» являющейся одним из направлений упомянутой ФЦП были разработаны 126 процедур на 2008-2010 года и бюджетом 180 млрд. рублей. Но программа не была реализована, и как сказал Президент РФ Д.А. Медведев: «…никакого электронного правительства у нас нет, все это химера…». Одной из причин несоразмерности затраченных средств и полученных результатов является нескоординированность действий регионального и федерального уровней. Т. е. в рамках решения одних и тех же проблем на федеральном и региональном уровнях принимались разные решения. Решения, принятые в регионе были эффективно во взаимодействии внутри региона, но не имело такого же успеха при централизации и решения этой проблемы в масштабах страны. Решение региона приходилось корректировать дорабатывать, а иногда и полностью менять. Это требовало дополнительных затрат. Можно сказать, что здесь прослеживается еще одна крайность во взаимоотношениях центра и регионов, которая приводит к низкому качеству деятельности государства.

Так женаиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях.

Особую озабоченность субъектов РФ вызывает проводимая в стране налоговая политика, когда центр, как правило, передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги (например, введение акцизов на бензин).

Анализ современного состояния законодательной базы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующего решения задач построения взаимодействий между субъектами правоотношений, наиболее существенными проблемами являются бессистемность и противоречивость действующих нормативных актов, что требует проведения «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательств.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. При необходимости, по мнению исследователей данной проблемы, нельзя исключать возможность создания новых органов. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ.

Проблемы формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов идущих в местном самоуправлении. Как нам известно, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти 1 . Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти. В ряде высокоразвитых стран, в частности, во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, имея определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. 2 Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение.

Местное самоуправление в РФ также представляет собой сложное общественно-политическое явление, в котором необходимо выделить три основополагающих аспекта: во-первых, это элемент системы управления государством; во-вторых, – самостоятельный уровень публичной власти; в-третьих, – способ самоорганизации граждан. 3

Как элемент системы управления государством местное самоуправление должно быть встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений федеральных и региональных органов власти, а органы и должностные лица местного самоуправления должны нести определенную ответственность за это исполнение.

Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, так и по организации своей непосредственной работы.

Местное самоуправление как способ самоорганизации граждан и как одна из форм проявления гражданского общества предполагает предоставление гражданам возможностей инициативного участия в решении вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления.

К сожалению, как действовавший в предыдущие годы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и его новая редакция направлены в своей основе на урегулирование лишь одного аспекта местного самоуправления – как уровня публичной власти.

Последний ФЗ об организации местного самоуправления предусматривает серьезные изменения в организационных и территориальных основах местного самоуправления и круге полномочий местного самоуправления, разграничении вопросов между уровнями муниципальных образований, а также передачу решения отдельных вопросов на уровень субъектов РФ. Однако в этом ФЗ не урегулирован вопрос преемственности, в частности, проблема долгов действующих муниципальных образований по вопросам, передаваемым на государственный уровень или муниципальным образованиям иного уровня.

В новом ФЗ, как и в ранее действовавшем федеральном законе о местном самоуправлении плохо проработаны вопросы связи эффективности работы местного самоуправления с наличием источников получения финансовых средств, т. е. налогооблагаемой базы, а так же собственности и кадрового потенциала. Возникает парадокс органы государственной власти определяют направления деятельности местных органов власти, ставят перед ними определенные задачи, но в то же время не учитывают финансовую составляющую данного вопроса. И как следствие МСУ не в состоянии эффективно выполнить возложенные на него обязанности.

Данная ситуация является следствием того, что четко не определено взаимодействие государственной и муниципальной власти. С одной стороны они разделены, а с другой является составной частью. И эта проблема «тормозит» реализацию управленческих решений.

Из выше изложенного становится ясно, что в системе взаимодействия органов власти существует большое количество проблем между федеральным и региональным уровнями власти, а также на муниципальном уровне с органами МСУ. На сегодняшний день решение всего спектра возникших проблем в данной сфере является необходимым «толчком» к социально-экономическому прогрессу, приведению всех регионов в сравнительно «узкие границы» по такому показателю как уровень жизни населения. Можно сказать, что эффективное взаимодействие органов власти разного уровня в будущем должно привести к улучшению экономического состояния регионов и сравнительно одинаковому экономическому развитию этих регионов. А решение экономической составляющей способствует решению и социальных, демографических, политических и иных проблем жизни общества.

государственный власть федеральный муниципальный

Проблемы согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

В организации конструктивного взаимодействия разноуровневых органов власти более детальной проработки заслуживает проблема согласования и взаимного учета интересов центральных и региональных структур государственного управления. Безусловно, при наличии определенного финансового, материального и иного дефицита для решения экономических и социальных задач между органами власти разных уровней возникали, и будут возникать определенные противоречия, разрешение которых должно находиться в плоскости выработки регламентов взаимодействия органов власти.

Пространство, в котором может происходить согласование интересов органов власти федерального и регионального уровня, описаны в 72-ой статье Конституции РФ.

В ней определены главные предметные области взаимодействия, которые зафиксированы в качестве предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. В последнее время данная статья находится под критикой некоторых исследователей данного вопроса за якобы излишне обширный перечень предметов совместного ведения и слишком неконкретный характер использованных правовых формул.

Представляется, что содержание данной статьи вполне корректно. Проблема заключается не в содержании данной статьи, а в том, что нет эффективной системы, в которой были бы объединены усилия и ресурсы органов власти Федерации и её субъектов по выполнению конкретных задач и функций, вытекающих из предметов совместного ведения.

В настоящее время основным законодательным актом, поясняющий ст. 72 Конституции РФ посредством налаживания взаимодействия между федеральными и региональными органами власти по предметам совместного ведения, а так же посредством согласования интересов, является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 1

Данным законом непосредственно определен круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и предметам ведения субъектов РФ.

В главе IV.1. «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта Российской Федерации» определены условия и принципы заключения договоров разграничивающие полномочия между центром и регионами. 2

Возможность заключения договоров о разграничении полномочий ограничена рядом условий. Договоры и соглашения не должны подменять, а тем более разрушать федеральное законодательство. Они могут содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается, политические и экономические особенности региона.

Также применение формы регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как соглашение о передаче осуществления части полномочий, дает возможность четко выстроить взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а в ряде случаев – учесть региональные особенности.

Одной из проблем взаимодействия органов власти различного уровня является то, что плохо проработан сам механизм согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т.д.

Примером отсутствия согласования интересов при решении общегосударственной задачи, прямо затрагивающую субъекты РФ, является практика разработка общероссийских программ. В течение последних десяти лет Правительством РФ был разработан ряд экономических программ развития экономики страны. Они имели скорее декларативный характер и выступали необходимым условием для получения кредитов международных финансовых организаций. В то время как они должны стать принципиально важными федеральными документами, рассмотрение программ было формальным, они не утверждались ни Президентом РФ, ни Парламентом и не выступали в качестве основы для назначения новых правительств и т.д. 1

Ни одно Правительство РФ публично не отчиталось за результаты своей деятельности ни перед главой государства, ни перед законодательной властью. В этих условиях субъекты РФ были полностью исключены из процесса обсуждения этих программ и итогов их реализации.

Как уже было сказано ранее, МСУ условно можно назвать одним из элементов системы управления государством. Но согласование интересов с органами МСУ практически не проводится, за исключение отдельных случаев. Органы МСУ в основном получают определенные установки, задачи нормативные акты которые необходимо выполнить. Сбор налогов, процедуры, прописанные в градостроительном кодексе и т.д.

Той малой частью, которую МСУ вправе согласовывать является: определенные нормативно-правовые акты либо действия с органами субъектов РФ, назначения отдельных государственных должностных лиц на территории муниципального образования и т.д.

Учет предложений муниципальной власти помог бы решению многих проблем, так как этот уровень власти ближе всего к решаемым проблемам, непосредственно занимается решением проблем уровня жизни населения, благосостояния и т.д.

Говоря о согласовании интересов необходимо заметить особую зону, которую затрагивает данное явление. Этой особой зоной является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в федеральных законах, где РФ в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов». Она дает дополнительную регулятивную конкретизацию, по сути дела определяющую действия субъектов РФ в сфере своей исключительной компетенции. И этому способствует несколько причин. Например, понятие «общие вопросы», в рамках которых определены совместные действия уровней власти, понимаются по-разному. Т. е. существует разночтения по такому роду конституционных формулировок. Поэтому вопрос того, что является «общими вопросами» является открытым.

Согласование интересов в бюджетной сфере является проблемной сферой взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Проблемы, по которым должны быть согласованны интересы сторон в данном направлении, чрезвычайно разнообразны и имеют серьезное влияние на социально-экономическое развитие страны. Например, формирование доходной части бюджета субъекта РФ постоянно наталкивается на ограничения в предоставлении информации от федеральных налоговых органов. Как, не имея данных по сбору налогов по предприятиям и организациям региона, можно качественно сформировать бюджет и управлять процессом бюджетного финансирования? Предоставление информации о динамике поступлений налогов являлось конфиденциальной информацией Федеральной налоговой службы. Налоговая система РФ чрезмерно централизована, вследствие чего субъекты РФ практически не имеют полномочий в сфере налогообложения, имея в виду, что эти полномочия связаны с регулированием региональных налогов, список которых весьма невелик.

Проблемы согласования интересов РФ и её субъектов в социальной сфере хорошо иллюстрирует картина распределения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области образования. Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установили преобладание федеральных функций и полномочий, ограничив самостоятельную роль субъектов федерации в полноценном учете национальных, культурных традиций, а также других региональных особенностей. Вместо налаживания взаимоприемлемого взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области образования сохранились черты характерной для советского периода «системы двойного подчинения» в ее иерархическом смысле.

Проблему согласования интересов могли бы решить «представители субъектов РФ» 1 в федеральном собрании, которые обеспечивают прямое участие субъектов РФ в процессе федерального законотворчества.

Но проблема в том, что данный орган не соответствует своему прямому назначению. Это выражается в следующем: Член Совета Федерации является федеральным должностным лицом, т. е. непосредственным начальством является федеральная власть, а мнение Совета Федерации, в котором заседают представители регионов, может быть преодолено Государственной Думой. Но самой главной проблемой является, то, что нет механизма обязательного отождествления мнения члена Совета Федерации, с мнением субъекта РФ.

Так же существуют и другие проблемы препятствующие такому представительству.

Согласование экономических и иных интересов субъектов РФ в ходе федеральной законотворческой работы реализуется также: 1

путем осуществления законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы и внесения в Госдуму проектов федеральных законов;

установленным порядком направления Госдумой проектов федеральных законов субъектам РФ на заключение с обязательным рассмотрением полученных предложений;

путем использования Госдумой права на опрос населения субъектов Федерации по спорным позициям проекта федерального закона;

созданием рабочих групп с участием представителей субъектов РФ при подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения;

путем участия представителей субъектов РФ (от федеральных округов) в заседаниях Правительства РФ, на которых рассматриваются проекты ФЗ по вопросам совместного ведения;

путем подготовки в Госдуме модельных законов для субъектов РФ;

в ходе подготовки субъектами РФ проектов указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, направленных на исполнение федеральных законов по предметам совместного ведения и т.д.

Но на сегодняшний день в целях согласования интересов мало что из этого используется органами власти.

Подводя итог к выше сказанному, необходимо заметить, что согласование интересов и организация взаимодействий органов власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения испытывает острую нужду в более совершенной правовой базе. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и ее субъектов, но огромным разнообразием причин для организации таких действий.

Нестерова И.А. Взаимодействие органов власти на разных уровнях // Энциклопедия Нестеровых

В настоящее время высока актуальность правовых механизмов взаимодействия уровней власти. Это обусловлено ключевой ролью власти в российской действительности на всех уровнях и значимостью процессов, происходящих между различными уровнями.

В рамках изучения правовых механизмов взаимодействия уровней власти необходимо выделить само понятие правового механизма или механизма правового регулирования, как такового. В.Н. Хропанюк дает следующее краткое но ёмкое определение данному термину: "Механизм правового регулирования – это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношении в соответствии с целями и задачами правового государства" .

Функционирование механизма взаимодействия субъектов РФ и его непосредственная эффективность в современных условиях напрямую коррелирует с реализуемой государством политикой социально-экономического развития. В настоящее время социально-экономическая политика направлена на устранение пространственного дисбаланса в развитии субъектов РФ и снижение уровня регионального неравенства в целях достижения максимально возможного межрегионального интеграционного взаимодействия. Вместе с тем, наблюдается отсутствие проработанных концептуальных основ, обеспечивающих вовлеченность субъектов РФ в процесс формирования социально-экономической политики. Такое положение снижает объективную результативность и недостаточно полно отражает конечную целевую ориентацию проводимых преобразований в социальной и экономической сфере в контексте взаимодействия субъектов РФ.

К числу механизмов правового регулирования взаимодействия уровней власти можно отнести следующие:

• организационные
• процедурные
• формальные

В современных условиях очень актуальны организационные механизмы взаимодействия уровней власти. В системе организационного механизма функционируют следующие органы государственной власти:

• Совет Федерации РФ,
• Государственное собрание РФ,
• Совет законодателей,
• Полномочные представители президента Российской Федерации в федеральном округе и советы при них,
• представительства субъектов РФ в Москве.

Механизмы взаимодействия уровней власти

Наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – избирательная методика, лежащая в основе процедуры выборов главы региональной исполнительной власти. Непосредственно процедура осуществляется законодательными органами субъекта Федерации по представлению Президента России .

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В рамках новейшего российского законодательства, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями. Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и/или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.

В рамках данного аспекта будет актуальным обратить внимание на то, что в ряде республик Северного Кавказа, в частности, в Ингушетии и Дагестане, планируется отказ от прямых выборов глав регионов.

20 августа 2013 года была принята федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)". Устанавливался порядок, позволяющий субъектам РФ самим определять порядок избрания губернатора – прямым голосованием населения или решением регионального парламента.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, эта законодательная инициатива "также направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и сохранение межнационального мира и согласия" .

В качестве альтернативы предусматривается следующее: губернатора могут избрать при соблюдении определенной процедуры депутаты Законодательного собрания. Порядок выборов губернатора депутатами должен быть определен законом субъекта РФ.

Документ утратил силу с 01.01.2017 г.

Разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами власти

В системе взаимоотношений органов государственной власти и субъектов федерации существует разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 г. заключением двустороннего договора с Республикой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 г. было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению закрепляемых в договорах прав различных субъектов РФ возникли существенные различия в их статусе.

Только Федеральный закон 24.06.1999 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации"., который на настоящий момент утратил силу, ограничил возможности развития договорных отношений на неконституционной основе. Это в свою очередь предопределило тенденцию снижения роли договоров и повлекло расторжение многих из них.

В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ регламентируется ч. 3 ст. 11 Конституции РФ и статьёй 26.7 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Отметим, что сформулированная в федеральном законе N 184-ФЗ в "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательная формула об экономических, географических и иных особенностях субъекта РФ достаточно абстрактна. По мнению А. Н. Кокотова , с которым нельзя не согласиться в силу его обстоятельности, под эту самую формулу можно подвести широкий спектр вопросов, требующих индивидуализации, которые в свою очередь требуют индивидуализации законодательно закрепленных полномочий. Ярким примером являются субъекты РФ, которые находятся на территории крайнего Севера. Спецификой этих субъектов является районах структура экономики, и суровый северный климат, и огромные, слабо обжитые или вообще необжитые пространства, отсутствие на многих территориях развитой транспортной, другой инфраструктуры, и национальный фактор.

В системе взаимодействия уровней власти порядок заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ регулируется Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

Правовое урегулирование споров между органами власти

В рамках развития российской правовой системы неизбежно возникают споры в сфере регулирования полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. В соответствии со ст.3 и ст.125 Конституцией РФ Конституционный Суд РФ обладает полномочиями по проверке конституционности законов, нормативных актов и договоров, которая осуществляется по причине трех запросов жалоб от органов государственной власти, от судов и от граждан.

В настоящее время действует четко регламентированный порядок разрешения споров о компетенции Конституционным Судом РФ. Данный аспект регулируется Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 N 1- ФКЗ в ред. от 05.04.2013 "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Согласно мнению Д.А. Кобзарь структура конституционно-правовых споров о компетенции содержит следующие элементы: стороны, границы, сфера и предмет спора, внешняя социально-правовая среда. Эти элементы имеют определенную специфику, которая во многом предопределяет порядок разрешения и предотвращения компетенционных споров .

В условиях современного развития гражданского общества в РФ на основании положений статьи 80 Конституции РФ Президент имеет право приостановить действие нормативно-правовых актов субъекта РФ.

Порядок приостановления отражен в Федеральном законе Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .

Формальные механизмы взаимодействия уровней власти прописаны в п. 7 ст. 26.3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") к ним относятся организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Литература

1. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М.: Омега-Л, 2009
2. Комкова Г.М. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Юрайт, 2013.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 года N 718 "О федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)"
4. Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования) // URL: http://www.usla.ru/articles/kokotov/k07.pdf‎
5. Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук // URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1210807
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. от 05.04.2013 // Российская газета, N 206, 19.10.1999.

Важно заметить, что одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ будет наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. При этом самостоятельность субъектов РФ в ϶ᴛᴏм вопросе существенно ограничена. Стоит заметить, что они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов.

Обязанность субъектов РФ устанавливать ϲʙᴏи системы органов государственной власти в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с основами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на ϲʙᴏей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ϲʙᴏими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государственной власти на базе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах ϲʙᴏих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14)

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на базе принципа разделения власти, кᴏᴛᴏᴩый предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

1. законодательный (представительный) орган государственной власти;
2. высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
3. высший исполнительный орган государственной власти;
4. иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный) Стоит заметить, что он будет постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – ϶ᴛᴏ может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время наметилась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Кабардино-Балкарии и др., Чувашии, Кабардино-Балкарии и др.) Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне – в Башкортостане, Кабардино-Балкарии и др. – также наметилась тенденция отказа от бикамеральности)

В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируетсятрадиционно из представителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступление от принципа равного представительства. При этом в ϶ᴛᴏм случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, ɥᴛᴏбы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий)

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при ϶ᴛᴏм не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Стоит сказать - полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.) Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего субъекта.

После внесения изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта РФ. Отметим, что теперь он не избирается населением региона, а наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет (при ϶ᴛᴏм исключен запрет занимать должность главы региона одному и тому же лицу более двух сроков подряд) Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ установлен Указом Президента РФ от 27.12.2004 № 1603. В новой схеме наделения властными полномочиями глав субъектов РФ определяющая роль отведена Президенту РФ, так как в случае трехкратного (а в отдельных ситуациях – двукратного) отклонения региональным парламентом представленных главой государства кандидатур (представленной кандидатуры) Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ и назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона ϲʙᴏим указом.

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некᴏᴛᴏᴩых должностных лиц парламента субъекта РФ. При этом ситуация, при кᴏᴛᴏᴩой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Стоит сказать - полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ будут традиционными исходя из того, что он будет органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, крайне важно иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ будут только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, кᴏᴛᴏᴩые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории данных субъектов, к юрисдикции кᴏᴛᴏᴩых отнесено в т.ч. разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собрание в Дагестане. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. Конституционный Суд РФ признал допустимым создание таких органов государственной власти, но при обязательном соблюдении ряда условий, а именно: данные органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать ϲʙᴏи полномочия данным органам: делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не будут. В Дагестане предусмотрен коллегиальный орган исполнительной власти – Государственный Совет, функционирующий наряду с правительством республики. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ создаются государственные органы, кᴏᴛᴏᴩые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.)

Основные направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ

Главным в характеристике принципа разделения власти будет не нормативное закрепление ϶ᴛᴏго принципа и статуса органов государственной власти, а взаимоотношение данных органов между собой, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними.

Основными направлениями взаимодействия региональных органов государственной власти будут:

• взаимное участие в формировании и досрочном прекращении полномочий;
• взаимодействие в нормотворческом процессе.

После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 г. законодательный орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшее должностное лицо региона (напомним, что принимает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее юридически значимое решение региональный парламент исключительно по представленным Президентом РФ кандидатурам; кроме того, руководитель субъекта РФ (в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица) может быть назначен главой государства и вопреки мнению законодательного органа субъекта РФ) Присяга вновь наделенным полномочиями главой региона приносится всегда в присутствии депутатов парламента. Законодательный орган субъекта РФ не только устанавливает систему исполнительных органов государственной власти региона, но и принимает участие в формировании персонального состава высшего исполнительного органа субъекта РФ, давая согласие главе региона на назначение определенного круга должностных лиц (перечень таких должностных лиц должен быть установлен непосредственно в конституции (уставе) субъекта РФ) Судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (если он создан в регионе) назначаются на должность также региональным парламентом.

В наибольшей степени действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне – возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. После отмеченных изменений в Законе «Об общих принципах...» баланс в ϶ᴛᴏм элементе системы «сдержек и противовесов» несколько нарушен. В случае если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает – окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ)

Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь будут – установление ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда) В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, ɥᴛᴏбы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩым эта дата определяется постановлением самого парламента)

Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что будет одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ.
Стоит отметить, что основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ ϲʙᴏих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором – должно иметь место массовое нарушение прав и ϲʙᴏбод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный – 2/3 каждой из палат) Стоит сказать - положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении кᴏᴛᴏᴩых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе пробудет в следующем:

• глава субъекта РФ обладает правом законодательной инициативы, причем его законопроекты (по его предложению) подлежат рассмотрению в первоочередном порядке;
• глава региона осуществляет подписание и обнародование принятых парламентом региональных законов, обладая правом отлагательного вето, кᴏᴛᴏᴩое может быть преодолено парламентом путем принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов;
• законодательный орган, с одной стороны, и глава региона и органы исполнительной власти – с другой, обмениваются изданными правовыми актами с возможностью внесения предложений по внесению в них изменений или отмене, а также обжалования в судебном порядке;
• руководители региональных органов исполнительной власти (или их уполномоченные лица) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты (или работники аппарата по поручению законодательного органа или его председателя) вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти.

Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.

Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов пробудет в следующем:

• верхняя палата федерального парламента – Совет Федерации – будет палатой регионов, в кᴏᴛᴏᴩой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;
• субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.);
• субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);
• субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при ϶ᴛᴏм если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении) Основными направлениями федерального воздействия будут:
• контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.);
• введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими последствиями;
• введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как ϶ᴛᴏ было в Чеченской Республике);
• досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);
• применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением ϲʙᴏего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти ϶ᴛᴏго субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некᴏᴛᴏᴩым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения данных мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ.

Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ будет сложный юридический состав, включающий следующие элементы:

1. принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);
2. установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-П от 04.04.02 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих процедур в порядке конституционного судопроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава будет решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством);
3. истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в ϶ᴛᴏт срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;
4. обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и ϲʙᴏбоды человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.

После ϶ᴛᴏго региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия ϲʙᴏего акта федеральному законодательству. По истечении ϶ᴛᴏго срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа) И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, кᴏᴛᴏᴩые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ будет состав, включающий следующие элементы (схема 12):

1. издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;
2. установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;
3. истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение кᴏᴛᴏᴩого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий суд для разрешения спора; при ϶ᴛᴏм двухмесячный срок не будет пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.

Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ.

При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. В случае если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия кᴏᴛᴏᴩого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Исключая выше сказанное, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение ϲʙᴏих обязанностей (четкой процедуры для данных ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по ϲʙᴏему усмотрению) Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.

Проблема анализа особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России сложна и многогранна. Учитывая специфику сегодняшней конференции, остановлюсь лишь на нескольких ее аспектах, непосредственно затрагивающих вопросы бюджетного федерализма.

Одной из препятствий для нормального развития федеративных отношений является отсутствие четко выверенных правовых процедур разрешения споров между различными уровнями власти, а также достаточной правоприменительной практики в данной сфере. Особенно негативно данное обстоятельство сказывается на сфере бюджетного федерализма. Так, например, межбюджетные отношения в настоящее время реализуются таким образом, что формирование идеальной стратегии их реформирования может не дать существенного положительного результата. Это обусловлено неудовлетворительным обеспечением взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. Наиболее сильно негативные последствия данного проявляются во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Так, например, в федеральном законодательстве и иных правовых актах как правило указываются санкции к субъектам РФ за нарушения налогового и бюджетного законодательства, но не санкции к Федерации.

Впервые минимальная ответственность федерального бюджета была указана лишь в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Однако, учитывая российскую правоприменительную практику, реализация подобной ответственности представляется проблематичной. Однако без организации безусловного исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере попытки реформирования межбюджетных отношений внесут еще большую анархию и субъективизм в бюджетный процесс.

Беда российского бюджетного федерализма и его «генетический порок» состоит в том, что решение большинства вопросов связанных с межбюджетными отношениями в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил.

Переломить существующие негативные тенденции можно только сформировав систему безусловного обеспечения исполнения федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений путем создания прецедентов решения финансовых споров в судебном порядке.

Перекос в сторону завышения прав Федерации и ущемления прав ее субъектов характерен и для процедур разграничения предметов ведения и полномочий. К сожалению, данная проблема не только не решена, но даже несколько усугублена с принятием БК РФ. В частности ст. 85 относит к предмету совместного ведения всех уровней бюджетной системы предельно широкий перечень вопросов. При этом порядок согласования распределения и закрепления расходов определяется одной из заинтересованных сторон - Правительством РФ. Между тем, детальное закрепление расходных полномочий - ключевая проблема бюджетного процесса в России.

Данная неясность усугубляется в последующих статьях Бюджетного кодекса. Наиболее характерный пример - ст. 92, в соответствии с которой максимальный размер дефицита бюджета субъекта РФ - 5% объема доходов без учета финансовой помощи. В целом идея понятна и логична: нужно исключить безответственные заимствования регионов. Однако, эта идея крайне неуклюже реализована. Например, п.1 ст. 136 кодекса относит к «финансовой помощи» финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы. Иными словами, регион, который понесет переданные Правительством РФ дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, в соответствии с п. 2 той же статьи, на регион будут распространяться санкции, предусмотренные ст. 134 в части ограничений на представление гарантий, оплату госслужащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов. Таким образом, в данном случае Правительство РФ вместо того, чтобы полностью компенсировать вызванные его решением дополнительные расходы субъектов РФ, теоретически может выделить произвольную сумму, да еще и дополнительно обусловив право на ее получение.

Односторонний характер межбюджетных отношений проходит красной нитью по всему Бюджетному кодексу. Чего стоит фраза ст. 184, п. 6 «Министерство финансов Российской Федерации... уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу». Получается, что межбюджетные отношения могут строиться в «уведомительном» порядке.

Практика взаимодействия уровней бюджетной системы свидетельствует о постоянном вмешательстве федеральных органов власти в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне при неразрешенности базовых проблем, находящихся в ведении Центра. Наиболее яркий пример - реформа жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Этот пример особенно актуален еще и потому, что затихшая было кампания по силовому стимулированию реализации указанной реформы с федерального уровня в настоящее время реанимируется.

Единственным не умозрительным, а конкретным критерием проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве в соответствующих правовых актах названы: доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и максимальная доля семейного бюджета, которая может быть затрачена на оплату коммунальных услуг. Касаясь этой проблемы, необходимо помнить, что бюджетная система в Российской Федерации делится на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. Следовательно, каждый из них должен преследовать свои цели, которые вытекают из Конституции РФ и действующего законодательства.

Федеральный уровень не несет непосредственных расходов по содержанию жилищно-коммунального хозяйства. Однако, в его ведении важнейшие рычаги по контролю ценообразования в данной сфере. В первую очередь, это касается организации системы регулирования цен и размеров издержек естественных монополий от РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром» до МПС России. Только Центр может стимулировать эти мощнейшие структуры к внедрению ресурсосбережения и снижению необоснованных тарифов. Одновременно Федерация косвенно оплачивает расходы на ЖКХ выделяя регионам средства финансовой поддержки. Соответственно объем указанной поддержки должен определяться с учетом всех социально-экономических и природно-географических особенностей субъектов Российской Федерации, которые влекут за собой повышение (понижение) расходов на ЖКХ. Наконец, важнейшая задача федерального уровня состоит в распространении положительного опыта для скорейшего совершенствования ЖКХ в России.

Несколько иной характер носят задачи субъектов Российской Федерации. К их компетенции относится работа в региональных энергетических комиссиях, определение социальных норм, финансовая поддержка органов местного самоуправления и т.п. Иными словами, в текущей ситуации субъекты Российской Федерации несут нагрузку в определенной мере аналогичную той, которая лежит и на федеральном уровне. Результатом деятельности региональных властей должна должно стать максимальное снижение тарифов, что должно благоприятно сказаться на сокращении потребности по финансированию ЖКХ. Одновременно в регионе должна быть сформирована действенная система социальной защиты, чтобы исключить негативные последствия реформы для населения.

Наконец, основной объем работы приходится на местные органы власти, поскольку финансирование сферы ЖКХ.

Федеральный уровень жестко взялся за совершенствование расходов местных бюджетов. В частности помимо большой методической работы по распространению передового опыта реформирования ЖКХ, начиная с 1998 г. устанавливались санкции за отклонение от нормативов увеличения платежей населения в общей массе платежей. При этом не были решены многие специфичных задач, центра, главными из которых являлось реализация системы мер по снижению тарифов естественных монополий. В результате несмотря на то, что доля населения в оплате коммунальных услуг возросла к 1999 г. с начала реформ с 2% до 60%, а в 2000г. должна составить 70%, экономия расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ была не настолько существенной. Расходы на ЖКХ снизились с 26,2% общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1994 г. до 19,2% в 1999 г.

Предварительные итоги реформирования ЖКХ убедительно свидетельствуют, что действия в финансово-бюджетной сфере будут достаточно эффективны лишь в том случае, если удастся обеспечить ответственность каждого из участников межбюджетных отношений в выполнении стоящих перед ним задач.

Таким образом, проблемные вопросы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий во многом сводятся к базовой проблеме межбюджетных отношений - несовершенству действующего механизма приведения доходных источников в соответствие с расходными полномочиями и обеспечению взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. В этой связи, в настоящее время необходимо сформировать процедуру закрепления расходных полномочий совместного ведения за соответствующими уровнями бюджетной системы, описав при этом порядок судебного разрешения возникающих споров. Естественно, данная процедура может быть описана только в федеральном законе.