Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов относятся, во-первых, к государственным органам, во-вторых, к органам государственной власти РФ, представляют собой, следовательно, их разновидности и обладают свойственными им признаками. При таком методологическом подходе, в общем-то оправданном, казалось бы, вопрос сводится лишь к выявлению специфики, свойственной именно органам исполнительной власти. Однако сложность заключается в том, что в нормативных правовых актах понятие государственного органа отсутствует, исходя, видимо, из того, что его суть является очевидной и не нуждается в специальном определении. Но это не так. Научное обоснование его определенности - это не только потребность теории, но и правотворческой, и практической организации и осуществления государственной власти.
Поэтому, в частности, в юридической литературе изложены различные взгляды, обосновываются концепции данного понятия. Однако чаще всего делается попытка выявить сущность государственного органа путем описания совокупности его признаков (черт), в том числе и тех, которые присущи не только государственному органу, но и другим формированиям.
С этой точки зрения под государственным органом подразумевают часть (звено) государственного аппарата (механизма): а) созданную государством и предназначенную для осуществления его функции; б) обладающую юридически властными полномочиями; в) наделенную определенной компетенцией; г) выступающую от имени государства; д) имеющую территориальный масштаб деятельности; е) состоящую из структурных подразделений, и т. д. Иногда государственный орган характеризуется меньшей или большей совокупностью его признаков.
Несомненно, что они формируют представление о сущности государственного органа, хотя могут приниматься с необходимыми оговорками, во-первых, само понятие государственного аппарата (механизма) не является общепризнанным, во- вторых, аналогичные признаки могут иметь образования, не являющиеся государственными, а следовательно, не могут приниматься за основу дефиниции такого органа.
Как представляется, государственный орган - это образование (создание, установление, учреждение), сформированное в порядке, установленном законом для осуществления функций государства и наделенное в этих целях государственно-властными полномочиями. Нередко государственный орган определяется через понятие «организация». Оно оправданно лишь с существенной оговоркой, что имеются (образуются, создаются) и единоличные государственные органы, например, Президент РФ.
Исходя из этого под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:
а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением. Данное обстоятельство надо особо подчеркнуть: в некоторых нормативных правовых актах органами объявлены структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что такого рода импровизированные названия структурных подразделений далеки от их реальной природы и места в механизме федерального органа исполнительной власти.
Нередки также случаи сходных наименований органов исполнительной власти и структурных подразделений таких органов, имеющих принципиальное различие в своей природе и правовом положении (например, Государственная противопожарная служба МЧС России, Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ не являются органами исполнительной власти, формами которых признаются различные федеральные службы - по оборонному заказу, внешней разведки и др.) .
Одним из признаков, позволяющих отличить подобные подразделения от органов исполнительной власти, является то, что в наименовании этих органов имеются слова «Российской Федерации», «России», «Российское»;
б) функционально. Его главное назначение - исполнение законов и других нормативно-правовых актов, состоящее в организующей деятельности по руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах общественной жизни в соответствии с установленными для него функциями и компетенцией. Орган исполнительной власти - продукт конституционного принципа разделения властей: содержание его понятия определяется спецификой исполнительной власти и связано с ее сутью настолько, что часто органы исполнительной власти как таковые не без оснований отождествляются с исполнительной властью, что можно признать одним из основных ее признаков (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления - правительство, министерства и т. д.» ;
в) юридически. Данный орган имеет самостоятельный административно-правовой статус, характерный для органов исполнительной власти и ее конкретных видов. Его статус не является производным от какого-либо иного органа.
Самостоятельность органа исполнительной власти отчетливо проявляется в наличии у него юридически властных полномочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти. Особенность его юридически властных полномочий в том, что: во-первых, они имеют целевой характер, так как предоставляются ему для осуществления возложенных на него управленческих задач и функций; во- вторых, в качестве своих элементов включают: а) право принимать управленческие решения в форме правовых, и прежде всего общеобязательных, нормативных актов. Его нормативные правовые акты относятся к источникам российского права, а действие может распространяться на персонально не определенный круг лиц территории, в границах которой действует данный орган; б) право обеспечивать исполнение принимаемых решений с использованием различных правомерных актов, форм и методов; в) право самостоятельно применять административное принуждение за неисполнение, в частности, его решений, либо в необходимых случаях ставить вопросы о его применении компетентными органами.
Органы исполнительной власти - это разновидность государственных органов и одновременно органов государственной власти. Именно они юридически и фактически призваны реа- лизовывать данную власть путем осуществления специфической по своему содержанию и методам государственной деятельности - государственного управления, являясь, следовательно, также органами государственного управления.
По своему функциональному назначению и содержанию деятельности органы исполнительной власти относятся к исполнительным государственным органам. Такая их характеристика все чаще прослеживается в законах и подзаконных актах.
Например, в ФКЗ «О Правительстве РФ»; о высших органах исполнительной власти в субъектах РФ - в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Однако не всякий государственный исполнительный орган признается органом исполнительной власти: структура (перечень) федеральных органов исполнительной власти устанавливается лишь указами Президента РФ, а субъектов РФ - правовыми актами каждого субъекта с соблюдением федерального законодательства.
Нетождественность указанных понятий вытекает из смысла Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, отдельных законов и подзаконных актов, правовой позиции Конституционного Суда РФ. В частности, иллюстрацией сказанного может служить ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», в котором четко различаются: а) федеральные государственные органы, в том числе федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы; б) государственные органы субъектов РФ, в том числе их органы государственной власти, иные государственные органы (ст. 1). Нетождественность понятий «органы государственной власти» и «государственные органы» отражена в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. Аналогичная дифференциация применима и к соотношению государственных исполнительных органов.
Следовательно, важно уяснить, что орган исполнительной власти - всегда исполнительный орган (орган государственного управления), в то время как не всякий государственный исполнительный орган (орган государственного управления) признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе исполнительные (управленческие) органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти.
В соответствии с нормативными правовыми актами к «иным» государственным органам, в частности, осуществляющим исполнительную деятельность, относятся различные по своим формам и административно-правовому положению органы. Например, создаваемые Правительством РФ координационные органы; Военно-промышленная Комиссия при Правительстве РФ, призванная осуществлять функции по мобилизационной подготовке экономики РФ и формированию государственного оборонного запаса; территориальные и межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти (управления, департаменты, отделы, округа, представительства и т. д.), выполняя исполнительские функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их причастности к этой власти, участия в осуществлении ее функций либо создания их органом данной власти.
Органы исполнительной власти отличаются: 1) по своему функциональному назначению от органов других ветвей государственной власти - законодательных (представительных), организующим характером своей деятельности, направленной на исполнение законов; 2) по своей природе - от органов исполнительной власти местного самоуправления тем, что последние не являются государственными образованиями и не входят в систему государственных органов; 3) от государственных предприятий, учреждений и организаций по содержанию (характеру) основной деятельности, которые как таковые не являются государственными органами, в частности, субъектами государственного управления; они осуществляют производственно-хозяйственные, социально-культурные и другие подобные функции.
Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического, стратегического руководства в экономической, социально-культурной сферах, ибо их соответствующие функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений и организаций.
Законом РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещено совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.
Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативных правовых актов, и пока еще с ненадлежащей полнотой.
Исполнительная власть многосубъектна. Ее организационная система включает значительное число видов органов, имеющих как общие, так и специфические черты административно-правового положения.
Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ ограничено прямое организационно-распорядительное влияние органов законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти; не являются объектом руководства со стороны органов законодательной (представительной) власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны им.
Издание правовых актов в пределах предоставленной компетенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.
Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное высшим должностным лицам).
Сказанное в полной мере выражает характер современных отношений между соответствующими федеральными органами государственной власти. На их фоне очевидны особенности отношений между законодательным (представительным) органом и исполнительными органами субъекта РФ.
Конкретные организационно-правовые формы взаимодействия между ними установлены федеральными законами, конституциями (уставами) и законами каждого субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган обладает правами, позволяющими ему существенно влиять на формирование и функционирование исполнительных органов субъектов РФ. В частности, их система устанавливается законом субъекта РФ. Указанный орган непосредственно участвует в формировании высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Он наделяет гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); в установленных случаях и порядке может досрочно прекратить его полномочия. Ему предоставлено право участвовать в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего органа исполнительной власти; выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие.
Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) субъекта РФ.
Однако при всем этом органы исполнительной власти субъектов РФ сохраняют свою функциональную самостоятельность, в том числе и в процессе осуществления законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Определенными полномочиями в отношении исполнительной власти располагает судебная власть. В соответствии с подведомственностью дел суды разрешают многие дела, возникающие из публичных правоотношений. Законом предусмотрены широкие основания для отмены (признания недействующими, недействительными) актов органов исполнительной власти.
Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т. д.). Порядок участия Правительства РФ и его членов в деятельности Федерального Собрания осуществляется в соответствии с регламентами его палат и Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
Члены Правительства РФ могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
В свою очередь, члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.
В случае невозможности присутствия на заседании Федерального Собрания член Правительства РФ заблаговременно уведомляет палату о причине своего отсутствия с указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Члены Правительства РФ, которым комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения письменных обращений и о принятых мерах.
Правительство РФ - активный субъект законотворческой деятельности. Не подменяя Федерального Собрания, оно реализует в этой сфере свою правосубъектность в качестве субъекта законодательной инициативы, заключений, официальных отзывов на законопроекты и поправок к ним.
Правительство РФ рассматривает парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания организуется членами Правительства РФ и полномочными представителями Правительства в палатах Федерального Собрания.
Правительство РФ для представления своей позиции в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде назначает полномочного представителя в соответствующем суде. Он действует от имени Правительства РФ без доверенности, в установленном порядке координирует иных представителей Правительства, представляющих интересы Правительства в указанных судах.
Представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ могут быть Председатель Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в указанных судах, а также представители по отдельным делам, назначаемые поручениями Председателя Правительства РФ из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности.
В случае предъявления в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд (кроме Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ) исковых или иных требований к Правительству представление его интересов в суде осуществляют без дополнительного поручения федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ или Правительство РФ, на основании направленных им Аппаратом Правительства документов, поступивших в Правительство.
Представление интересов Правительства РФ в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде осуществляет полномочный представитель Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства РФ или его заместителем.
Федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти представляют Правительство РФ в суде без доверенности. Полномочия иного представителя Правительства РФ в суде, действующего по их поручению, должны быть указаны в доверенности, подписанной руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, оформленной в соответствии с законодательством РФ.
Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.
Основой административно-правового положения органа исполнительной власти является его административная правосубъектность. Будучи созвучной с административной правосубъектностью граждан, она принципиально отличается от нее по структуре и сути составляющих ее элементов. Помимо административной правоспособности и дееспособности в структуру административной правосубъектности данного органа входит также его компетенция.
Хотя понятие административной правосубъектности и ее элементов в законодательстве не определены, но они явствуют из его содержания и правотворческой практики. Административная правоспособность органа исполнительной власти - это допускаемая нормами административного права его возможность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти. Содержание административной правоспособности составляют права и обязанности органа исполнительной власти, которые он может иметь в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, установившим его правовое положение.
Действующее законодательство позволяет различать общую административную правоспособность этих органов, означающую их юридическую возможность участвовать в осуществлении государственно-управленческой деятельности, и правоспособность конкретных видов или отдельных органов исполнительной власти, обусловленную их местом в системе государственного управления, целями, задачами, функциями, связанными с такой деятельностью.
В силу этого является практически невозможным, да и вряд ли целесообразным пытаться определить круг прав и обязанностей, составляющих содержание административной правоспособности органов исполнительной власти. Оно, как и его пределы, устанавливается многочисленными нормативными правовыми актами.
Компетенция, в отличие от административной правоспособности, представляет собой систему полномочий органа исполнительной власти, включающих конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти. Содержание компетенции составляет полномочия, позволяющие органу исполнительной власти принимать правовые акты и совершать иные юридически властные действия, в том числе применять в установленных случаях административное принуждение. Однако компетенция, не совпадая с административной правоспособностью органа государственного управления, не может, следовательно, ее поглощать. Реализация административной правоспособности не предполагает совершения во всех случаях юридически властных действий, например, внесение в компетентный орган предложений о применении мер поощрения к государственному служащему, о совершенствовании правовых актов, касающихся его деятельности, и т. п.
В административной правоспособности права и обязанности, составляющие содержание компетенции органа исполнительной власти, преобладают. Поэтому в нормативных правовых актах чаще всего говорится о его компетенции, полномочиях, которыми охватывается ее понятие.
Органы исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность лишь в пределах предоставленной им правоспособности. Их административная правоспособность является специальной, но ее объем для разных органов неодинаков. На них не распространяется принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему правоспособности (по распространенному изречению - компетенции), в установленном порядке и в определенных формах, хотя бы на этот счет и не было специальных оговорок в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.
Следовательно, административной правоспособностью ограничиваются и пределы его административного усмотрения, допустимые и неизбежные в процессе творческой по своему характеру государственно-управленческой деятельности. Органы по своему усмотрению и самостоятельно выбирают варианты своих решений и методы управленческой деятельности. Важно лишь, чтобы они не только формально, но и по существу не нарушали законы и другие нормативные акты; пределы их усмотрения ограничиваются действующим правом.
Административная дееспособность органа исполнительной власти - понятие, также не определенное в нормативных правовых актах. Будучи условным понятием (соотносимым со смыслом термина «дееспособность»), дееспособность органа исполнительной власти можно определить как его способность самостоятельно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности административно-правового характера в процессе его участия в государственно-управленческой деятельности. Дееспособность предполагает также ответственность ее носителя за свои действия.
От имени органа исполнительной власти его административная правосубъектность реализуется непосредственно самими коллегиальными органами, уполномоченными должностными лицами. Иными словами, в реализации данной правосубъектности обычно участвуют одновременно многие субъекты, среди которых всегда имеется субъект, обладающий решающей властью по всем вопросам деятельности данного органа.
Административная правосубъектность возникает и прекращается одновременно в момент издания правового акта о создании и ликвидации данного органа. Однако она может формироваться и изменяться в необходимых пределах и в последующее время.
Административно-правовое положение органа исполнительной власти, в том числе его административная правосубъектность, обычно устанавливается одновременно многими нормативно-правовыми актами. Однако среди них выделяется конституирующий правовой акт, на основе которого формально действует тот или иной орган исполнительной власти. Им может быть закон, например, ФКЗ «О Правительстве РФ», либо положение о данном органе, на основе положений действует большинство данных органов.
Положения содержат правовые нормы, регламентирующие: а) сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти, б) их однотипные правовые основы, то есть систему правовых актов, на основании и во исполнение которых они действуют, в) их однородные правомочия, например, относительно участия в правотворческой деятельности, рассмотрения обращений граждан и организаций и т. п., г) правомочия, обусловленные спецификой задач и функций соответствующих органов, д) основы организации и порядка их деятельности, взаимодействия с другими органами, общественными объединениями и иными организациями.
Наряду с этим права и обязанности (полномочия) тех или иных органов могут устанавливаться законами, иными нормативными правовыми актами. Такая практика является достаточно распространенной. В нормативных правовых актах обычно дается открытый перечень полномочий органов исполнительной власти и прямо оговаривается, что они осуществляют и другие полномочия, установленные теми или иными актами. Установление нормативным правовым актом исчерпывающего перечня полномочий органа не является юридическим препятствием для его расширения или сужения актом уполномоченного органа государственной власти.
В системе нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, важное место занимают утвержденные постановлениями Правительства РФ:
а) от 19 января 2005 г. № 30 «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий общие правила организации деятельности указанных органов по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов. Им предусмотрена разработка каждым органом своего регламента, утверждаемого его руководителем, а также его структура, то есть какие он должен иметь разделы: общие положения; порядок и организация работы; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя органа исполнительной власти и его заместителей и др. (п. 1.7); в) от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. постановления Правительства РФ от 15 октября 2007 г. № 675) «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий общие правила внутренней организации данных органов; в) от 11 ноября 2005 г. № 679 «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», устанавливающий общие требования к разработке и утверждению этих регламентов.
Типовым регламентом предусмотрен в качестве компонента правового статуса федерального органа исполнительной власти его «административный регламент».
Последний составляют регламент федерального органа исполнительной власти; административные регламенты: исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, а также должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.
Подзаконность деятельности органов исполнительной власти - важный момент в их административно-правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими субъектами.
Правовое положение органов исполнительной власти характеризуется единством их системы, которое ограничено пределами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметами и полномочиями ее совместного ведения с субъектами РФ. Оно обеспечивается не их жесткой административной иерархией, прямым подчинением органов субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, а федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, характеризующиеся однородностью целей, задач и функций органов соответствующих уровней. Указанные акты в принципе обязательны для соблюдения, а в установленных случаях и для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.
Единая система органов исполнительной власти основана на установленном Конституцией РФ и иными законами РФ разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти ее субъектов. Оно должно исключать наделение их одинаковыми полномочиями по одним и тем же вопросам, юридическую возможность подмены вышестоящими органами нижестоящих и наоборот.
Но это предполагает также юридическую возможность федеральных органов исполнительной власти влиять на органы субъектов РФ путем определения общих направлений и более совершенных методов работы. В свою очередь, на началах обратной связи органы исполнительной власти субъектов РФ опытом своей работы могут воздействовать на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также способствовать проведению в жизнь нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
От подмены одних органов исполнительной власти другими органами надо отличать возможность осуществления в установленных случаях отдельных полномочий одних органов другими. Например, в соответствии с ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ об использовании атомной энергии органы государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов РФ могут осуществлять предусмотренные этим Законом определенные полномочия органов местного самоуправления. ФЗ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации» установлено, что в краях, областях оговоренные в этом Законе полномочия органы исполнительной власти краев, областей осуществляют на всей территории, включая входящие в их состав территории автономных округов.
Едиными являются также системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, т. е. обладают гражданской правоспособностью.
Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. Их организационными гарантами являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.
1.1 Право организации управления: значение и основные функции
Тема "Органы исполнительной власти" является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать "правом организации управления" (организационным административным правом) и включает в себя такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования1, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).
Субъекты государственного управления могут осуществлять свою деятельность только непосредственно через создаваемые органы управления (или органы исполнительной власти). Создание, изменение (реорганизация) или ликвидация органов управления ведутся в установленном законодательством порядке (Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах).
Организация управления является тем необходимым субстратом, который обеспечивает процессуальное осуществление конституционного и административного права на практике. Следовательно, организация управления выступает необходимой предпосылкой всякого управленческого действия. Организация, процесс и материальное право дополняют друг друга при осуществлении правоприменения и становятся основными инструментами, обеспечивающими действие Конституции РФ.
Право организации управления представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области формирования органов государственного управления и распределяющих управленческие задачи между специальными органами (подразделениями). Иными словами, право организации управления определяет, кто решает задачи государственного управления в конкретных случаях по отношению к конкретным лицам и при помощи каких формальных средств, инструментов, способов и форм.
Право организации управления (организационное административное право) выполняет три важнейшие функции:
а) обеспечение правовой государственности. Исполнительная власть, будучи "связанной" законом, должна сохранять свою функциональность для обеспечения управленческой дееспособности;
б) осуществление основных прав и свобод граждан. Как и все конституционные положения, эти права и свободы могут гарантироваться и защищаться конкретными органами исполнительной власти и должностными лицами;
в) демократизация управления. Органы исполнительной власти должны находиться под постоянным контролем народа, который на деле и является источником государственной власти. Иначе говоря, именно существующая система организации управления должна воплощать в себе демократические принципы разделения властей, обеспечения и защиты провозглашенных прав и свобод граждан, необходимости исполнения принимаемых законов. Организация управления позволяет обеспечивать демократизацию самого государственного управления, ибо оно должно находиться под контролем общественности, вышестоящих органов управления и суда.
1.2 "Сильное государство", органы исполнительной власти и административно-хозяйственное право
В последнее время ученые, политики и должностные лица все чаще используют термин "сильное государство", подразумевая под этим цель, к которой должно стремиться российское государство. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" содержится п. 2.2" "Через укрепление власти - к сильному государству", в котором отмечается, что сильное государство - это эффективно функционирующие на основе законов государственные органы и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвей государственной власти. Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.
Важное значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. На пути к сильному государству в самой системе органов исполнительной власти предстоит еще много работы: создание единого правового пространства и верховенства федерального законодательства; осуществление нормотворческой деятельности в субъектах РФ; разработка новых нормативных правовых актов; повышение исполнительской дисциплины, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц и государственных служащих. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" отмечается, что расходы на государственное управление станут еще одним источником экономии бюджетных средств: "Избыточность функций государственной власти ослабляет, а не усиливает государство"2. Планируется уменьшить численность государственных служащих с одновременным повышением заработной платы занятых в этой сфере (следует отметить, что тезис о сокращении числа государственных служащих является "вечным" в истории развития как советской, так и постсоветской теории и практики государственного администрирования).
Сильное государство - это государство с сильной государственной властью. "Сильная государственная власть в России - это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство". Организация и деятельность всех ветвей государственной власти, а исполнительной власти в особенности, в сильном государстве основывается исключительно на законах. Поскольку исполнительная власть есть власть, применяющая законы и иные правовые акты, а также обладающая государственно-властными полномочиями, то при неправильном ее использовании могут нарушаться права и свободы граждан, наступать кризисные явления в экономике, разрастаться коррупция и увеличиваться произвол государственных служащих и должностных лиц. Общество должно иметь эффективные инструменты контроля за исполнительной властью, и сильное государство способно создавать и применять такие инструменты.
Нынешние российские проблемы во многом вызваны отсутствием единства исполнительной власти. Правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов некоторых субъектов РФ нормам Конституции РФ, а также несоблюдение региональными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации, - вот главнейшие препятствия на пути к обеспечению единства системы исполнительной власти, которое устанавливается ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Государственные органы, осуществляющие властные полномочия и исполнительно-распорядительные функции, обязательно должны составлять единую систему, вертикальную подчиненность нижестоящих органов государственного управления вышестоящим. При этом законодатель подчеркивает относительность такой подчиненности, так как в субъектах Федерации могут определяться свои собственные модели системы органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что вопросы обеспечения вертикальных связей имеют важное значение для поддержания и укрепления единой системы исполнительной власти и требуют своего детального разрешения. Более того, ученые предлагают включить в Конституцию РФ главу о системе исполнительной власти в РФ, в которой был бы определен ее структурный и функциональный состав, а также обозначена четкая основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, которые формируют эту систему. Учеными обосновывается внесение в Конституцию РФ, по их мнению, необходимых и неотложных поправок, которые способствовали бы восстановлению вертикали власти и единого правового пространства в стране.
Понятие "единство" системы исполнительной власти уже давно является предметом научной дискуссии3. Не раз слышались и призывы к нормативной конкретизации данного термина. Как известно, федеральные органы исполнительной власти на практике обязаны осуществлять руководство, координацию, контроль и другие функции государственного управления по отношению к органам исполнительной власти, созданным в субъектах РФ. Однако имеют место и взаимодействие федеральных и региональных органов в области совместного их ведения и осуществление субъектами Федерации полномочий по участию в решении вопросов в пределах ведения Федерации. Каждая отрасль и сфера государственного управления в субъекте Федерации испытывает на себе регулирующее и контролирующее воздействие со стороны соответствующих федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых устанавливаются в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Иногда координирующими полномочиями наделяются федеральные органы исполнительной власти для осуществления деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство экономики РФ определено Правительством РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением функционирования закрытых административно-территориальных образований.
Содержательно исполнительная власть есть осуществление ее органами (органами государственного управления) государственно-властной деятельности, специальных функций, компетенции и полномочий. Этой проблеме посвящено достаточно много книг и научных статей. Авторы уделяют также внимание и соотношению понятий "исполнительная власть" и "государственное управление". После принятия Конституции РФ 1993 г. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" как в законодательстве, так и в специальной литературе практически перестали использоваться. Можно встретить даже мнение, согласно которому "термин "государственное управление" постепенно исчезнет из лексикона российского права". Мы же считаем нецелесообразным исключать их из оборота, так как действующая на практике система государственного управления как понятие шире понятия "исполнительная власть". Государственное управление как вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического существования никогда не утратит значения и не изменит наименования.
Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти - это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).
Уже неоднократно отмечалось, что отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции РФ.
В соответствии с принципом разделения властей функции управления (государственного управления) в государстве осуществляются специальными органами исполнительной власти, которые обеспечивают целостность государственного механизма, состоящего из различных органов государственной власти, а также исполняют решения власти законодательной и судебной (последней в том случае, если сами органы исполнительной власти нарушили закон и по решению суда обязаны исполнить то, что установлено в законе). Органы исполнительной власти - это органы государственного управления, так как они осуществляют функции государственного управления, реализуют деятельность государственного управления.
Органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и в области так называемой хозяйственной (экономической) деятельности самого государства, т.е. в сфере действия частно-правовых положений, содержащихся в хозяйственном праве, которое является частью как частного, так и публичного права; следовательно, различают частное хозяйственное право и публичное хозяйственное, или административно-хозяйственное, право. Публично-правовые отношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности субъектов, следует относить к административно-хозяйственному праву.
Сильное государство способно эффективно осуществлять свою экономическую функцию, используя при этом как частно-правовые, так и публичные, т. е. административно-правовые, средства и методы регулирования экономических отношений. К сожалению, за последние десять лет, несмотря на развитие многих отраслей, подотраслей и институтов права, формированию российского административно-хозяйственного права3 как отрасли публичного права практически никакого внимания не уделялось. Чтобы лет через пять можно было уверенно говорить о становлении административно-хозяйственного права, необходимо уже сегодня объединить усилия многих научных коллективов для разработки его концепции и анализа соответствующего российского законодательства, а также для обоснования его включения в качестве самостоятельной дисциплины в учебный план высших юридических учебных заведений.
Одним из первых к изучению института административно-правового регулирования (а именно с этого начинается само административно-хозяйственное право) приступил А.Ф. Ноздрачев, отметивший, что "наука административного права не создала целостной концепции современного административно-правового воздействия на рыночную экономику, не сформулировала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о структуре экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразуются из отраслевых в функциональные", и особо подчеркнувший важность осознания значения и возможности административно-правового регулирования экономических отношений.
Какими бы противоречивыми ни казались слова о необходимости административного правового регулирования экономических отношений в условиях рыночного хозяйствования, сильное государство обязано:
во-первых, разрабатывать и принимать законы, устанавливающие административно-правовые механизмы регламентации публично-хозяйственных отношений;
во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы и методы управления;
в-третьих, обеспечивать и защищать права и законные интересы субъектов хозяйственных отношений.
Необходимость в административно-хозяйственном праве как особой правовой материи возникает тогда, когда (сильное) государство берет на себя руководство экономическим "поведением" субъектов хозяйственных отношений и, следовательно, ответственность за состояние экономики и благосостояние граждан. Даже самое либеральное государство предоставляет в распоряжение хозяйствующих субъектов рамочные правовые предпосылки, которые обеспечивают осуществление экономических действий. В этом смысле административно-хозяйственное право должно стать неотъемлемой частью соответствующего правового порядка. Кстати заметим, что развитие административно-хозяйственного права происходило одинаковыми темпами не во всех странах. Некоторые страны вообще не имеют такой правовой отрасли (например, государства с англо-американской правовой системой), в то время как в Австрии, Швейцарии, Германии, а также в странах азиатского региона административно-хозяйственное право находится на достаточно высокой ступени развития.
В России административно-хозяйственное право находится лишь в начальной стадии своего формирования. Ошибки, сделанные в последнее десятилетие в результате проведения политики "разгосударствления", увода из-под государственного регулирования хозяйственной деятельности, необходимо исправлять сегодня кардинальными методами и в весьма сжатые сроки. Современными учеными отмечается, что "разрушение государства, включая демонтаж соответствующих инструментов регулирования экономики и дискредитацию институтов государственной власти, не менее опасно для общества, чем подавление частнособственнических и рыночных отношений. А значит, восстановление государственности - абсолютно необходимое условие развертывания действенной антикризисной политики"1. Функция государственного стимулирования развития производства, роста благосостояния общества, повышения качества жизни является важнейшей функцией государства в условиях современного рыночного хозяйства. Именно государство обязано создавать благоприятные условия для активизации производственной деятельности хозяйствующих субъектов, их адаптации к изменениям рыночной конъюнктуры, активно проводя при этом политику обеспечения нормального функционирования рыночной конкуренции, защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.
Научно-практической основой формирования административно-хозяйственного права является усиление государственного регулирования в системе организации и функционирования рыночного хозяйства. Учеными подчеркивается, что атрибутом современного "государства развития" является система индикативного планирования и долгосрочных государственных программ модернизации экономики, ориентированных на создание благоприятных условий роста и подъема конкурентоспособности национальной экономики в перспективных направлениях глобального научно-технического прогресса1. Государственное управление процессом вызревания конкурентных преимуществ является безальтернативным императивом в обстановке производственного спада и слаборазвитой пока рыночной инфраструктуры. В современной литературе выделяются три общих направления усиления проведения промышленной политики:
1) государственное стимулирование подъема конкурентоспособности промышленности (например, инвестиции в науку и новые технологии, развитие коммуникаций и информационных сетей);
2) усиление участия государства в повышении качества и совершенствовании структуры совокупного спроса (например, конкурсное распределение заказов среди предприятий и фирм на производство высокотехнологичной продукции, отладка системы сертификации изделий);
3) прямая государственная поддержка формирующихся конкурентоспособных секторов через инвестиции в инфраструктуру, привлечение иностранного капитала, стимулирование наиболее эффективных фирм и предприятий.
Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности обеспечивает осуществление специально созданными государственными органами исполнительной власти и в необходимых случаях органами местного самоуправления таких функций государственного управления, как руководство, контроль, надзор, регулирование, координация (разрешение, дозволение, лицензирование, уведомление и пр.), учет.
Различие между административным и административно-хозяйственным правом заключается в следующем: административное право есть система правовых норм, регулирующих образование и деятельность органов управления, а также отношения отдельных субъектов права к государственному управлению; административно-хозяйственное право представляет собой систему правовых норм и мер, регулирующих образование и деятельность органов управления, которые обеспечивают планирование, контроль, руководство и содействие в развитии экономических образований, а также определяющих правоотношения между участвующими в экономической жизни субъектами и органами государственного управления.
Административно-правовое регулирование экономических отношений подразделяется, по мнению А.Ф. Ноздрачева, на три вида: прямое, косвенное и региональное. В прямое административно-правовое регулирование включаются следующие элементы:
1) монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность);
2) централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;
3) управление объектами государственной собственности;
4) государственный контроль за размещением и строительством предприятий, качеством продукции, воспроизводством рабочей силы, соблюдением трудового и социального законодательства, за ценами, а также земельный и антимонопольный контроль;
5) финансовая помощь хозяйствующим субъектам посредством бюджетных средств;
6) регистрационная, лицензионная, разрешительная и уведомительная деятельность.
Становление и дальнейшее развитие как теории государственного регулирования в условиях современного рыночного хозяйства, так и административно-хозяйственного права будет проходить в России, очевидно, в несколько этапов: выработка политики законотворческой деятельности в области регламентации экономических отношений и "модели" государственного регулирования; принятие соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а также внесение изменений в уже действующие законы; анализ и обобщение практических результатов применения (действия) нормативных правовых актов в области государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов; дальнейшее совершенствование государственного управления в области экономических отношений на основе анализа выводов и предложений, полученных как практиками-управленцами, так и учеными.
1.3 Понятие органов исполнительной власти
В современной научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа. По мнению Д.Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:
а) является автономной частью государственного аппарата;
б) осуществляет государственные функции, реализует публичный интерес;
в) действует от имени государства (и в то же время от своего имени);
г) обладает собственной компетенцией;
д) несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;
е) учреждается государством;
ж) имеет установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность).
Ю.М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Законодатель же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).
Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например, местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.
Каждая государственная (равно как и негосударственная) организация может осуществлять действия, достигать поставленные перед нею цели и решать соответствующие задачи только при помощи создаваемых ею органов. В системе государства создается множество государственных организаций, которые в свою очередь образуют необходимые для осуществления их деятельности органы управления.
Органы управления - это неотъемлемая часть организованного на публично-правовой основе государственного управления как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ. В организационно-правовом смысле органы государственного управления представляют собой учрежденную в системе государственного управления организационную единицу, состоящую из людей (должностных лиц, государственных служащих и других сотрудников), располагающую необходимыми средствами, обладающую определенной самостоятельностью и действующую для достижения целей и решения задач государства.
Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.
Как уже было сказано, органы исполнительной власти - это органы государственного управления. Несмотря на расхождение во мнениях по этому поводу и определенную "нерешительность" (на наш взгляд, не вполне обоснованную) в использовании терминов "орган государственного управления" или "государственное управление", большинство ученых справедливо отмечают, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти. Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам "государственное управление" или "органы государственного управления", практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти.
В качестве основных и наиболее существенных признаков органов исполнительной власти, характеризующих их административную правосубъектность (т. е. рассматривающих их как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие.
1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием нормативного закрепления принципа разделения властей.
2. Органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти; они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.
3. Принципы деятельности органов исполнительной власти.
Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность РФ;
б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.
4. Главная задача органа исполнительной власти - право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Весьма интересно высказывание известного русского ученого юриста-административиста А.Е. Назимова: "Юридическая природа внутреннего управления сказывается в том, что действия администрации вращаются в формах, установленных законом. Этот формализм является первым условием закономерности внутреннего управления"".
Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. В результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции. Органы государственного управления наделены разнообразными управленческими функциями, которые способствуют решению поставленных перед ними задач и достижению установленных целей. Орган исполнительной власти подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами.
6. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.); совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.
7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти. В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции они издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Определенная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отграничивает их от органов других ветвей государственной власти, негосударственных органов, организаций, общественных объединений. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:
а) исполнительно-распорядительная деятельность;
б) контрольно-надзорные функции;
в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;
г) нормотворческая деятельность;
д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.
Особо следует указать на различия между контрольной и надзорной функциями (контрольной и надзорной деятельностью) органов исполнительной власти:
1) между органом, осуществляющим надзорную деятельность, и поднадзорным субъектом отсутствуют отношения непосредственной подчиненности (подведомственности);
2) надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения обнаруженных нарушений;
3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;
4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность осуществленных мероприятий, а при надзоре - только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;
5) для контроля характерно плановое осуществление проверочных мероприятий, а для надзора проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;
6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать обнаружившееся нарушение требований законности.
Права органов исполнительной власти устанавливаются в соответствующих положениях, где также указывается возможность управляющей, регулирующей, контрольно-надзорной и принуждающей деятельности этих органов. К правам органов исполнительной власти и их должностных лиц относятся, например: право требовать от должностных лиц и граждан определенной информации; право давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами указания; право устанавливать запреты и ограничения; право применять меры административной ответственности (в данном случае речь идет о правоохранительной деятельности этих органов).
8. Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ. Как показывает управленческая практика исполнительной власти, государство выполняет свои задачи и осуществляет управленческие функции каждодневно и непрерывно, поэтому едва ли возможно допустить, чтобы органы исполнительной власти хотя бы на краткий период времени прекратили свое существование. Органы исполнительной власти функционируют в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий только на определенной территории, например, территории всей РФ, республики - субъекта РФ, иного субъекта РФ, региона.
9. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, обжалования правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти - это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой - результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.
10. Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.
11. Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.
12. Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.
13. Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.
14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Деятельность органа исполнительной власти, который по сути является разновидностью государственной организации, по справедливому замечанию Ю.М. Козлова, имеет государственно-властный характер. Тем самым он отличается от государственных учреждений и предприятий, также имеющих свои исполнительные органы, которые не наделены государственно-властными полномочиями. Компетенция таких органов учреждений и предприятий осуществляется в целях обеспечения их нормальной работы.
1.4 Правовое положение органов исполнительной власти
Одной из важнейших проблем административного права является упорядочение и повышение действенности субъектов административного права. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.
Правовое положение (или правовой статус) органов исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
До принятия Конституции РФ 1993 г. органы государственного управления находились под контролем представительных органов государства, были подотчетны и подконтрольны им. Такой принцип лежит в основе нормальной административной системы каждого развитого в экономическом и в политико-правовом отношении государства. В России в настоящее время решающее значение при формировании органов исполнительной власти имеют Президент РФ, Президенты республик в составе России - субъектов РФ, главы администраций субъектов Федерации. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Основным способом воздействия законодательных органов на исполнительную власть является принятие законов.
Органы исполнительной власти оказывают значительное влияние на законотворческую деятельность представительных органов власти: осуществляют право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение нормативных актов, предоставленное главам администраций краев, областей и т. д. Расширена подведомственность дел (споров), связанных с организацией и функционированием органов исполнительной власти, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, увеличены основания для отмены судами противоречащих законам правовых актов органов исполнительной власти.
Как уже было отмечено, органы исполнительной власти осуществляют исполнительную, распорядительную, контрольно-надзорную, регулирующую, юрисдикционную и нормотворческую деятельность. Правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих важные функции государственного регулирования в различных областях, устанавливается, как правило, в федеральных законах. Например, ФЗ от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в гл. 3 определяет положения о государственном регулировании в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: государственное нормирование, государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий; лицензирование отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов; оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества; государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
В настоящее время повышается актуальность эффективной административной политики. Последнюю А.П. Шергин определяет как "основные направления деятельности государства в сфере отношений исполнительной власти и гражданина". Административная политика реализуется в практической деятельности органов исполнительной власти. Необходимость в новой административной политике обусловлена целью создания в России современного правового государства, однако предварительным этапом должно явиться безотлагательное проведение административной реформы. Важным шагом на этом пути стало бы формирование законодательства, устанавливающего механизм реформирования исполнительной власти и обеспечивающего реализацию административно-правового статуса граждан и самих органов исполнительной власти.
Важным элементом деятельности государственных органов исполнительной власти является осуществляемая на основе нормативно установленных положений нормотворческая работа - от ее эффективности зависит реальное действие законов.
Реализация правового статуса органов исполнительной власти в РФ гарантируется российским законодательством, возможностью обращения за защитой в суд, применением мер государственного принуждения.
1.5 Структура органов исполнительной власти
Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческого труда обеспечивается благодаря наличию у каждого органа управления определенной структуры, т. е. системы входящих в него структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений), выполняющих специфические функции и задачи управления и наделенных соответствующей компетенцией. Структурное подразделение органа управления обладает практически всеми чертами, присущими тому органу управления, частью которого оно является: нормативное установление необходимости или возможности формирования структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа управления, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования. Характер и объем полномочий структурного подразделения органа управления является самым существенным признаком, отличающим его от других структурных подразделений.
Структурное подразделение подчиняется руководству органа управления, в котором оно создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы управления, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения.
Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему в соответствии с установленным в штатном расписании размером должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах. В штатное расписание могут вноситься соответствующие изменения, например, при так называемом "сокращении штатов".
В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины "типовые структуры", "типовые штаты", "норматив штатной численности" органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству. Типовая структура - это документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем органе или организации структурных подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций). Типовые штаты - это акт, включающий в себя нормы, которые определяют: количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений; количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники); количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации. Установление типовых штатов характерно для многих однотипных государственных организаций, для структурных подразделений органов государственного управления, управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий и учреждений. Норматив штатной численности - это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.
Согласно ст. 6 Конституции Украины государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины. Среди органов государственной власти важное место занимают органы исполнительной власти, осуществляющие функции государственного управления экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. От результатов деятельности этих органов прежде всего зависит социально-экономическое и политическое состояние страны. Именно эти органы выступают основным субъектом административного права. В административно-правовой науке под органом исполнительной власти признается часть государственного аппарата (организация), имеющая собственную структуру и штат служащих и в рамках установленной компетенции осуществляющая от имени и по поручению государства функции государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах общественной жизни. Это понятие имеет наиболее весомые 63 .1 Общая часть _______Раздел П. Субъекты административного права Украины_______ признаки органов исполнительной власти. Такие органы являются государственными и вместе с органами законодательной и судебной власти составляют единый государственный аппарат. Поэтому органы исполнительной власти имеют все важнейшие признаки государственных органов, но, кроме того, они имеют и собственные специфические черты, обусловленные задачами и особым характером государственного управления. Органы исполнительной власти создают и свой собственный аппарат - аппарат государственного управления, принадлежащий к числу сложных самоуправляющихся систем. Он представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей - отдельных органов и их структурных подразделений. Органы исполнительной власти реализуют функции государства, руководствуясь положениями Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, а также нормативных актов органов государственного управления высшего уровня. Каждый орган исполнительной власти, действуя от имени и по поручению государства, имеет определенный правовой статус, выступает носителем соответствующих полномочий юридически властного характера, реализация которых обеспечивает ему достижение цели исполнительно-распорядительной деятельности. Органы исполнительной власти наделяются необходимой оперативной самостоятельностью, которая выражается в их компетенции - предметах ведения, правах, обязанностях, территориальных масштабах деятельности каждого отдельного органа. Компетенция - это определенный объем государственной деятельности, возложенной на конкретный орган, или круг вопросов, предусмотренных законодательством, другими нормативно-правовыми актами, которые он имеет право решать в процессе практической деятельности (круг вопросов, которые решаются министерством, определяется в Положении о соответствующем министерстве; ведомством - в Положении о соответствующем ведомстве). Каждый орган исполнительной власти имеет официальное наименование и полномочия использовать различные атрибуты с государственной символикой (гербовым штампом, бланками с официальными наименованиями и др.). Большинство органов исполнительной власти и методы их деятельности определяются Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины. Деятельность этих органов имеет вторичный, подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, ибо они осуществляют 64 Глава 6 Органы исполнительной власти свои функции на основании и на выполнение закона. Но, реализуя свою компетенцию, выполняя положения законов и правовых актов других государственных органов, органы исполнительной власти имеют полномочия распоряжаться по конкретным вопросам и принимать подзаконные нормативные акты. Следовательно, в процессе исполнительной и распорядительной деятельности органы управления действуют юридически властно, применяя различные правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера. Будучи частью государственного аппарата, органы исполнительной власти имеют собственную внутреннюю структуру и штат служащих. Организационная структура государственного аппарата - это разделение целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем, особая форма разделения и кооперации управленческой деятельности, стойкая схема распределения его задач и функций. Орган исполнительной власти представляет собой организацию - коллектив людей - государственных служащих, который сформирован путем их назначения или конкурсного отбора на должность для осуществления конкретной исполнительно-распорядительной деятельности в юридически властной форме. В рамках коллектива данного органа между структурными подразделениями и служащими распределены полномочия и ответственность за порученное дело, установлены и развиваются различные организационно-правовые связи. Все это направлено на обеспечение эффективной деятельности органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти во многом отличаются от органов законодательной и судебной власти - своим целевым назначением, функциями, характером деятельности, порядком образования отдельных органов и взаимоотношениями между различными органами, составом служащих и порядком замещения ими должностей, формами и методами осуществления своих юридически властных полномочий. Органы исполнительной власти существенным образом отличаются от предприятий, объединений, учреждений, организаций, в том числе и государственных. Главным, чем отличаются органы исполнительной власти от предприятий, объединений, учреждений и организаций, является то, что первые имеют государственно-властные полномочия, руководят объектами, к числу которых принадлежат и Алмичн-.рашпное право 65 Общая часть _______Раздел II. Субъекты административного права Украины сами предприятия, объединения, учреждения, находящиеся вне их, выступают от имени государства, а предприятия, объединения, занятые хозяйственной деятельностью, учреждения - социальным обслуживанием, организации (строительно-монтажные, жилищно-эк-сплуатационные, дорожные и др.) строят или эксплуатируют производственные или другие объекты. В органах исполнительной власти, начиная с центральных и заканчивая местными (районными), все служащие (за исключением обслуживающего персонала, создающего только условия для нормального функционирования органа) осуществляют разные функции управления, а их работа является одним из видов управленческой деятельности. На предприятиях, в учреждениях их работники выполняют различную по характеру работу. Одна (большая) часть работников занята непосредственно в производственном процессе или процессе социального обслуживания, производит определенную продукцию (материальные ценности, услуги). Другая, значительно меньшая часть работников, осуществляет управленческую, властно организационную деятельность. Эта деятельность не является основной для предприятия (учреждения), но она обеспечивает, создает надлежащие условия для основной - производственной деятельности или деятельности по социальному обслуживанию. Предприятия (учреждения) в целом не выполняют управленческих функций, такие функции выполняет специально организованная группа людей, которую называют администрацией предприятия (учреждения). Дирекция школы, правление акционерного общества, главный врач поликлиники имеют административно-властные полномочия, осуществляют исполнительно-распорядительные функции внутри данного объекта, издают индивидуальные и нормативные акты, которые являются обязательными для выполнения работниками этих предприятий, учреждений. С учетом именно этих признаков администрации государственных предприятий, учреждений также относят к органам государственного управления, называют их при этом органами непосредственного управления или органами предметной компетенции. Изложенное дает возможность сделать вывод о том, что орган исполнительной власти (государственного управления) - это организация, которая является частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб Глава 6 Органы исполнительной власти деятельности, создается в порядке, установленном законом или другим правовым актом, владеет определенными методами работы, наделена полномочиями выступать от имени и по поручению государства и призвана в порядке исполнительной деятельности осуществлять руководство экономикой, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью.
Еще по теме § 1. Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной власти:
- § 1. Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной власти
- 1.1 Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан
В настоящее время Россия переживает период кардинальных перемен во всех сферах общества, конечной целью которых является построение в ней суверенного, демократического, федеративного, правового государства. Ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного конституционно-политического института - местного самоуправления - и исследовании его с точки зрения политологии и публичного права.
Местное самоуправление - важнейший демократический институт государства, одна из основ конституционного строя страны.
По новой Конституции Российской Федерации местное самоуправление имеет иное содержание, отличное от ранее существовавшей модели местного управления в России. Компетенция, структура и подчиненность органов местного самоуправления во многом изменились. Исследуя эти различия, можно заключить, что прежняя система местной государственной власти настолько укоренилась, что изменение правового положения органов местного самоуправления и в настоящее время не прекратило их фактического подчинения органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно Конституции, "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3). Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.
Итак, местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации имеют единый источник: власть народа. Поэтому трактовка ст. 12 Конституции как закрепляющей полную автономию местного самоуправления по меньшей мере некорректна.
Доказательств встроенности местного самоуправления в структуры государства, а значит, и правовой зависимости от них более чем достаточно. Начать с того, что федеральная государственная власть осуществляется на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ч. 4 ст. 78), а значит, население любого муниципального образования - граждане государства, обладающие соответствующими правами и обязанностями. Ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Федеральные законы определяют основу и принципы организации местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по регламентации института местного самоуправления и взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; у муниципальных органов есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление.
И, наконец, основной нормативный акт муниципальных образований - устав, являясь правовой основой их самостоятельности, подлежит государственной регистрации.
Смысл ст. 12 Конституции РФ не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.
Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями.
Под законность - вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание еще в 20-х годах русский ученый Л.Велихов: "Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью"1. В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления.
Л.Велихов сформулировал " выгоды его и преимущества": равномерное распределение властных полномочий по всему государству, а не стягивание их к центру; приближенность местных нужд к местным жителям, заинтересованным в успешной деятельности избранных ими органов местного самоуправления; развитие в гражданах самодеятельности, энергии, предприимчивости и общественного сознания; появление у гражданина наряду с частными общественным интересов и т.д.
Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социально-экономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.
Пределы самостоятельности органов местного самоуправления относительны и должны выражаться в разграничении полномочий и сфер компетенции властей центра и мест, то есть в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Хотя необходимо отметить, что государственное начало местного самоуправления заложено в выполняемых им отдельных государственных функциях: налоговая политика, содействие в военной мобилизации, обеспечение охраны общественного порядка, социальное обеспечение, организация выборов и другое. Без государственного начала местное самоуправление немыслимо. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением. Однако четкой грани между помощью и давлением со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления пока нет.
Поскольку функции органов местного самоуправления - это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.
Принципиально важным является и то, что положения Конституции в части, относящейся к местному самоуправлению, и Федерального закона "Об общих принципах организации..." согласуются с Европейской хартией местного самоуправления, в частности, с выраженным в ней принципом субсидиарности, предполагающим выполнение соответствующего объема полномочий тем уровнем власти, на котором они будут выполняться наиболее эффективно.
Обязательным элементом теории административного права является концепция наличия или отсутствия власти, ее правовой природы и сущности. Особого внимания заслуживает исследование наличия власти у органов местного самоуправления.
Субъектами самоуправления являются население и органы местного самоуправления, а объектами управления - муниципальные предприятия и граждане.
Субъекты самоуправления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления, поэтому они наделяются юридически-властными полномочиями. Между тем при выполнении государственных полномочий органы местного самоуправления имеют и государственно-властные полномочия в случаях, если они им переданы. При этом объем их полномочий увеличивается, но не изменяется качественно.
Власть органов местного самоуправления можно рассматривать в двух аспектах: в юридическом и политологическом. В юридическом аспекте власть органов местного самоуправления понимается как право и возможность субъектов управления (администраций) управлять, издавать нормативные акты, обязательные для определенного круга лиц, осуществлять организаторскую деятельность. В политологическом аспекте власть органов местного самоуправления представляется как единение интересов местного населения с интересами государства и общества, осуществляемое посредством деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц.
На основании анализа федерального законодательства автор пришел к выводу о том, что ограниченность органов местного самоуправления рамками административной власти обусловлена их правовой природой и правовым статусом. Правовой статус органов местного самоуправления не позволяет отнести их к системе органов исполнительной власти. Органы местного самоуправления являются органами, созданными для осуществления полномочий и организации деятельности местного самоуправления.
Предметы ведения местного самоуправления - это сфера деятельности органов местного самоуправления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления. Исходя из предметов ведения органа, определяется его компетенция, в то же время компетенция органа управления относит этот орган к определенной сфере управления.
Разграничение функций должно обеспечивать самостоятельность органов местного самоуправления при принятии ими решений в рамках закона. Принципы разграничения функций на основе разделения интересов и при условии стремления законодателей обеспечить хотя бы относительное их равновесие прежде всего следует искать в ответе на вопрос - где начинаются и где кончаются пределы самостоятельности местного самоуправления2.
Российское законодательство пошло по пути составления перечней полномочий и функций органов государственной власти и местного самоуправления. Тогда следует эти перечни делать подробнее и формировать механизмы судебной интерпретации тех действий местных властей, правомочность которых устанавливается и уточняется.
Принцип "позитивного регулирования" сформулирован в п. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где перечисление "предметов ведения" местного самоуправления заканчивается нормой, позволяющей муниципальным образованиям принимать к своему рассмотрению иные вопросы, которые относятся к вопросам местного значения законами субъектов РФ. Вместе с тем здесь же допускается относить к ведению муниципальных образований "также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти".
Однако такая форма выражает принципиально иной способ разграничения функций. К этому варианту разграничения полномочий приближается норма Европейской хартии о местном самоуправлении, где отмечается, что компетенция, предоставляемая органам местного самоуправления, должна быть обширной и целостной. Она может ограничиваться другим, центральным или региональным органом власти только в рамках закона (ч. 4 ст. 4). Объем и содержание полномочий органов местного самоуправления обусловливается в этом случае остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.
Выбор принципа разграничения полномочий и функций органов государственной власти и местного самоуправления с учетом особенностей переходного периода становления российской государственности достаточно сложен. Выбор первого из них, то есть варианта "позитивного регулирования", должен дополняться, во-первых, более подробным перечнем функций местного самоуправления и разработкой соответствующих частных законов и, во-вторых, расширением судебной практики на основе разработки необходимых для этого норм муниципального права.
Поскольку в ближайшее время в России такая работа вряд ли может быть проделана и, учитывая сегодняшнюю мощь государственной исполнительной власти субъектов РФ, а также актуальность и сложность задачи восстановления представительной власти на местах, предпочтительнее было бы воспользоваться правом "негативного регулирования", которое допускается законом в последней части ст. 6 п. 2.
Подводя итоги, можно определить муниципальную власть как форму общественных отношений, в которых, согласно нормам местного сообщества, деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими целями в рамках общегосударственной политики. Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права и свободы населения от диктата органов государственной власти, и доводить до населения упорядочивающую волю высших государственных органов. "Идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок"
Заключение
С принятием Конституции Российской Федерации изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления, что должно было бы стимулировать творческую инициативу местных сообществ в вопросах установления систем органов муниципальных образований.
Однако исследования системы органов местного самоуправления показали, что она не претерпела существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, не стала совершеннее. Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде. "Коэффициент полезного действия" их деятельности не только не повысился, но по некоторым показателям даже понизился. Это касается взаимодействия с предприятиями различных форм собственности, действующими на территориях муниципальных образований, собираемости местных налогов, содержания объектов социальной инфраструктуры и т.д. К сожалению, в настоящее время в процессах становления и развития местного самоуправления наблюдаются негативные тенденции.
Во-первых, это своеобразная автономизация муниципальных образований, - то есть часть муниципальных образований считают себя полностью автономными, независимыми от центра, а иногда и противопоставляют себя центру, забывая о пределах самостоятельности.
Во-вторых, неверное толкование органами местного самоуправления своих функций, которые направлены только на сферу социально - культурного и коммунально - бытового обслуживания и не распространяются на вопросы руководства экономикой, сужение функций контроля за неподведомственными предприятиями приводят к утрате ими основных качеств органов, составляющих совместно с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации политическую основу государства.
В-третьих, происходит деконцентрация функций органов местного самоуправления, то есть рассредоточение некоторых функций местного самоуправления между органами государственной власти. Например, в отношении муниципальных земель, которыми фактически управляют районные и городские комитеты землеустройства и земельных ресурсов - территориальные органы Роскомзема, в отношении муниципальной собственности, которой управляют комитеты по управлению муниципальным имуществом, подчиненные соответствующим органам субъекта РФ. Изменившееся правовое положение органов местного самоуправления должно существенно влиять на объем полномочий и, главное, на источники финансирования. В отличие от правового положения и принципов финансирования системы органов местных Советов, федеральным законодательством установлены конкретные предметы ведения местного самоуправления, источники финансирования при выполнении им исключительных полномочий и государственных полномочий. Поскольку установление системы исполнительных органов муниципального образования находится в одних руках - руководителя муниципального образования, - то реально проконтролировать целесообразность создания тех или иных органов практически невозможно. А расходы на содержание этих исполнительных органов невозможно не только проконтролировать, но и обеспечить. Таким образом, возникает еще одна проблема - постоянный дефицит местного бюджета на содержание органов управления муниципального образования. Для совершенствования процесса управления в муниципальных образованиях следует, на мой взгляд, с одной стороны, конкретизировать организационные формы управления, а с другой - унифицировать (типизировать) эти организационные формы. Укреплять местные органы власти надо не путем "механического" увеличения объема их правомочий, а совершенствуя их властные полномочия, расширяя функции органов местного самоуправления в различных сферах его деятельности, четко определяя формы ответственности.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации
2.ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131 от 06 октября 2003г
3.ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ.
4.ФЗ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6.07.91 г. № 1550-1 (в ред. от 28.08.95 г. № 154-ФЗ).
5.ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26.11.96 г. № 138-ФЗ (в ред. от 22.06.98 г. № 85-ФЗ).
6.Налоговый кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.07.98 г. № 146-ФЗ.
7.Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право № 2,2006.
8.Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право, № 12, 2007, с.33-36.
9.Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право, 2007, № 3, с.15.
11.Авакьян С.А. Местное самоуправления в Российской Федерации: концепция и решения нового закона. // Вестник Московского университета. Серия “Право”, 2006, № 2, с.19.
12.Актуальные проблемы формирования местного самоуправления (“Круглый стол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право № 5, 2007 c.33.
13.Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования // Право и экономика № 6, 2006, с.с. 4-7.
14.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, № 1, 2006, с.142.
15.Поляк Г.Б. О влиянии новых законодательных актов на местные финансы // Закон и право № 5, 2007, с.с. 18-22.
Конституция РФ ст.130
Конституция РФ ст.3
Конституция РФ ст12
Конституция РФ ст132
Федеральный закон №131“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6)
Федеральный закон №131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 18)
Федеральный закон №131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 17)
Конституция РФ (ч.2 ст3)
Конституция РФ(ч.4 ст.78)
Конституция РФ(ст 72)
Конституция РФ (ст12)
Орган исполнительной власти – это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Виды органов исполнительной власти:
1) по федеративному устройству:
· федеральные органы исполнительной власти(министрества,фед.службы и т.д.);
· органы исполнительной власти субъектов Федерации(Высшее должностное лицо субъекта РФ (Мэр, Губернатор и т.д.Правительство, территориальное органы исполнительной власти);
· территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
2) по характеру компетенции:
· общей компетенции, которые осуществляют межотраслевое руководство (Правительство РФ);
· органы специальной компетенции, сфера деятельности которых ограничивается одной отраслью или несколькими смежными отраслями (Министерство по налогам и сборам);
3) по составу руководства:
· единоличные (различные министерства);
· коллегиальные (Правительство РФ);
4) по организационно-правовым формам:
· на федеральном уровне;
· на уровне субъекта Федерации;
5) по источникам финансирования:
· финансируемые за счет средств федерального бюджета;
· финансируемые за счет средств бюджетов субъектов Федерации.
Правовое положение. Установление системы федеральных органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ – это исполнительный высший орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ
Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.
Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, федеральные службы и т.д.Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например, Министерство обороны РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство экономики и т.д.). Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому – территориальные управления Государственного таможенного комитета, военкоматы – региональные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами Федерации.
Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий приводятся в жизнь приказами этих руководителей.
12. Правительство России - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России.
Статус Правительства и порядок его деятельности определены Главой 6-й Конституции и федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года с позднейшими изменениями.
Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (глава 3 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).
На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:
· разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой
· обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;
· обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
· осуществляет управление федеральной собственностью;
· осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;
· осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
· осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Правительство России состоит из Председателя Правительства России, заместителей Председателя Правительства России и федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом России с согласия Государственной думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент России не имеет права распускать Государственную думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства.
Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом Президента Российской Федерации на основании предложения Председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения (ст. 112 Конституции РФ).
13. Каждый из 84 субъектов Федерации имеет собственную систему органов исполнительной власти, которую они формируют самостоятельно (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в соответствии с основами конституционного строя государства.
Адм-правовое положение заключается в:
а) принадлежащие этим органам полномочия осуществляются ими самостоятельно;
б) исполнительная власть в системе органов государственной власти субъекта Федерации представлена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации;
в) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти;
г) высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта на срок не более пяти лет;
д) порядок выборов высшего должностного лица определяется законом субъекта Федерации, а их дата назначается постановлением законодательного органа субъекта;
е) законодательный орган субъекта Федерации устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта; утверждает представляемые высшим должностным лицом программы социально-экономического развития субъекта, а также бюджет субъекта и отчет о его исполнении; утверждает схему управления субъектом; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти; назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц (по представлению высшего должностного лица); оформляет решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу;
ж) наименование высшего должностного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта (отсюда – президент, губернатор, мэр и т.п.);
и) высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законопроекты о введении и об отмене налогов, освобождении от их уплаты; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта;
к) высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано обнародовать закон либо отклонить его в срок, не превышающий 14 дней с момента поступления закона. Большинством не менее двух третей депутатов отклоненный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции, причем высшее должностное лицо не вправе повторно отклонить его;
л) высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации в случае принятия нормативных актов, противоречащих действующему законодательству Российской Федерации и субъекта, если противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;
м) предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (отставка, отрешение от должности и т.п.).
Высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовые акты – указы (постановления) и распоряжения. Правовые акты издает также высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.
14. Общественное объединение- добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, что способствует реализации прав и законных интересов граждан. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно - путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
Признаки:
· образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе;
· не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только нормативно-правовые акты;
· действуют от своего имени;
· не являются коммерческими организациями, преследующими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли.
В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством в основе создания и деятельности общественных объединений лежат следующие принципы: добровольность, законность, равноправие, самоуправление.
В зависимости от организационно-правовых форм:
Общественной организацией является основанное на добровольном членстве общественное объединений, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Общественное движение - состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные, общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Общественный фонд - это один из видов некоммерческих объединений не имеющих членства, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений для его использования на общественно полезные цели.
Общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, созданное с целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам его участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.
Орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Политическое общественное объединение - объединение, в уставе которого в числе основных целей закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.
Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений - органами юстиции соответствующих субъектов Федерации. Для государственной регистрации в органы юстиции подаются необходимые документы: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда и др. Основополагающее значение в определении статуса общественного объединения имеет его устав.
Среди общественных объединений важную роль играют профсоюзы. Они обладают значительным объемом административной правоспособности. Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключают с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране. Они располагают возможностями активно влиять на правотворчество. Профсоюзы вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией, а также в создаваемых в организации комиссиях по приватизации государственного и муниципального имущества.
15. Гражданин как субъект административного права - это участник общественных отношений, выступающий в качестве носителя содержащихся в нормативных актах конкретных прав и обязанностей, которыми он наделен для реализации своих жизненных потребностей, участия в управлении делами общества и государства. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-распорядительными функциями и либо работающий в организациях, либо не работающий (учащийся, пенсионер).
Административно-правовой статус гражданина – совокупность прав, обязанностей и ответственности, реализуемая в сфере государственного управления и урегулированная административно-правовыми нормами.
Структура административно-правового статуса:
· административная правоспособность – способность быть субъектом административного права, иметь права и выполнять обязанности административно-правового характера;
· административная дееспособность – способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять обязанности, а также нести ответственность в соответствии с нормами административно-правового характера( полная - с 18 лет; ограниченная - с 16 лет;частичная - с 7 лет.;)
· совокупность прав и обязанностей;
· ответственность;
· гарантии реализации прав и обязанностей.
Виды административно-правового статуса в зависимости от субъекта:
общий административно-правовой статус – статус, принадлежащий любому лицу независимо от пола, возраста, образования и других признаков;
особенный – статус, принадлежащий отдельным категориям граждан (например, государственным служащим, военнослужащим и т. д.);
специальный – статус, принадлежащий лишь некоторым категориям граждан (например, опекунам, попечителям).
Административно-правовой статус гражданина включает в себя:
Комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;
Гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и органами местного самоуправления.
16. Государственный служащий (ГОСЛ, ГоСл) - работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на государственной службе.
Согласно российскому законодательству выделяется два вида государственных служащих:
· федеральные государственные служащие;
Федеральный государственный служащий - работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счёт средств федерального бюджета.
· государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации;
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счёт средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных Федеральным Законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счёт средств федерального бюджета.
Государственными служащими субъекта Российской Федерации могут быть только гражданские служащие (служащие, состоящие на правоохранительной или военной службе (военнослужащий), являются только федеральными государственными служащими).
17. Президент Российской Федерации является главой государства (ст. 80 Конституции РФ).
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Полномочия Президента РФ по отношению к органам исполнительной власти:
· назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
· принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
· представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
· по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
· формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;
· утверждает военную доктрину Российской Федерации;
· формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
· назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
· издает указы и распоряжения;
· вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом и т. д.
Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности.
Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.