Как известно, любые выборы депутатов и выборных должностных лиц населением считаются институтом непосредственной демократии. Это относится и к муниципальным выборам. Поэтому они обозначены в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как одна из форм осуществления населением местного самоуправления.

Как отмечалось, граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Дополнениями, внесенными в 2006-2007 гг. в Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях...", существенно расширен перечень лиц, не имеющих права быть избранными, - пассивного избирательного права. Эти нормы распространяются и на муниципальный уровень. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Кроме того, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что гражданин совершал экстремистскую деятельность, призывал к ней, либо иными способами побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм; либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

Муниципальные выборы имеют некоторые особенности по сравнению с выборами органов государственной власти. Как известно, на федеральном уровне избираются депутаты Государственной Думы и Президент РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ не избирается населением, кандидатуру на пост предлагает Президент РФ, а законодательный орган субъекта РФ принимает решение о наделении кандидата полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.

По Федеральному закону 2003 г. муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, круг лиц, избираемых населением на уровне местного самоуправления шире, чем на уровне органов государственной власти. В зависимости от того, что будет закреплено в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, и особенно в уставах муниципальных образований, избираться могут:

депутаты представительного органа муниципального образования;

члены иного выборного органа местного самоуправления - это может быть, например, контрольная или контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования;

глава муниципального образования;

иные выборные должностные лица муниципального образования (например, во многих городах и районах Московской области 7 декабря 2003 г. население избирало совместно с главой также и вице-главу города, района).

Правда, на уровне муниципального района его представительный орган может не избираться путем прямых выборов, а формироваться, во-первых, посредством вхождения в этот орган по должности глав сельских и городских поселений, входящих в состав района, во-вторых, делегированием в этот орган депутатов представительных органов поселений, избираемых указанными представительными органами из своего состава. Можно ли отнести этот порядок к муниципальным выборам? Если и да, то это будут так называемые многостепенные или косвенные выборы: избирая главу поселения, жители тем самым одновременно избирают и депутата районного представительного органа, поскольку глава автоматически таковым становится; в свою очередь, избирая депутатов представительного органа поселения, они доверяют (поручают) им избрание кого-то из них в представительный орган муниципального района.

Но строго говоря, муниципальными выборами надо считать только прямое избрание населением депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления.

Муниципальные выборы проводятся по общим правилам, являющимся едиными для страны и закрепленными в Федеральном законе 2002 г. в их развитие каждый субъект РФ принимает свои законы о муниципальных выборах либо включает соответствующие разделы в избирательный кодекс субъекта. Отдельные дополнительные правила, особенно связанные с уточнением наименований представительных органов муниципальных образований, должностей выборных лиц, сроков полномочий, порядком назначения выборов, могут содержать уставы муниципальных образований.

Правда, не только законодатели субъектов РФ, но и федеральный законодатель все более унифицирует многие правила избирательной системы, в том числе и для муниципального уровня. Поэтому действия на муниципальном уровне дают импульс соответствующим избирательным процедурам, но мало влияют на их содержание. Например, на федеральном уровне любые выборы в стране надо проводить либо весной, либо осенью и муниципальные избирательные кампании не составляют исключения. Если депутаты муниципального образования запишут в уставе, что половина либо все они должны избираться посредством списков кандидатов, выдвигать такие списки будут те местные подразделения партий, которые определены Федеральным законом 2001 г. "О политических партиях" и Федеральным законом 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

По общему правилу муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Федеральный закон 2003 г. не содержит подробных правил проведения муниципальных выборов. Он говорит о том, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Отметим некоторые особенности муниципальных выборов.

Прежде всего при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, как правило, используется мажоритарная избирательная система и реже - пропорциональная избирательная система.

В зарубежных странах на муниципальном уровне также преобладают мажоритарные выборы, поскольку нет особой необходимости устраивать конкуренцию списков кандидатов от политических партий в муниципальных единицах. Однако зачастую в выдвижении кандидатов в депутаты доминирует партийный принцип. По этому пути сейчас движется и наша страна - на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований кандидаты также обозначают свои партийные пристрастия. Уже есть муниципальные образования (особенно крупные города), где все депутаты избираются по партийным спискам.

Что касается выборов глав муниципальных образований, то их партийная принадлежность либо поддержка соответствующих политических партий тем более подчеркивается, хотя в последующей практической деятельности для глав партийные интересы не должны иметь решающего значения.

Еще одной особенностью выборов депутатов представительных органов местного самоуправления является более частое использование многомандатных избирательных округов в сравнении с выборами депутатов представительных органов власти субъектов РФ, где многомандатные округа редкость. Вместе с тем, говоря о многомандатных округах, наблюдается определенная эволюция законодателя. Примерно 10 лет назад на местном уровне, когда вся территория муниципального образования была единым многомандатным избирательным округом, население избирало списком всех депутатов представительного органа местного самоуправления, в их число проходили те, кто набрал больше определенного числа голосов "за" и получил меньшее в сравнении с соперниками число голосов "против".

Однако далее Федеральный закон 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ввел правило о том, что на один многомандатный избирательный округ должно приходиться не более пяти замещаемых депутатских мандатов. Это правило остается и в Законе 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Правда, он позволяет (в ред. 2005 г.) не применять данное ограничение при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (п. 8 ст. 18).

На муниципальном уровне есть своя специфика в правилах относительно состязательности кандидатов. Далеко не везде на муниципальных выборах есть конкурирующие кандидаты. Федеральный закон 2002 г. установил: если на определенный момент до дня выборов кандидатов будет менее двух по округу, проведение голосования откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов. Вместе с тем Закон (п. 35 ст. 38) позволяет проводить голосование по одной кандидатуре при выборах депутатов представительного органа муниципального образования (если это предусмотрено законом субъекта РФ). Однако кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

Появились некоторые новшества относительно порога явки избирателей на выборы. Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. норма о пороге явки вообще исключена из Федерального закона 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Значит, муниципальные выборы являются состоявшимися при любой явке избирателей.

Общие правила избирательных процедур применяются на муниципальном уровне, но со своими особенностями. Так, Закон 2002 г. предусматривает выдвижение кандидатов либо индивидуально, либо соответствующими политическими партиями. Если в муниципальный представительный орган депутаты избираются только по партийным спискам, индивидуального выдвижения не может быть.

При избрании выборного должностного лица посредством прямых выборов действует общее правило: если выборы назначены в связи с его добровольным уходом или отрешением от должности, он не вправе быть кандидатом на новых выборах. Для муниципального уровня это означает: гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 6 ст. 32 Закона 2002 г.).

Еще одно общее правило избирательных процедур: кандидаты обязаны представить о себе ряд сведений в избирательную комиссию, в том числе о своих доходах. При выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей 5000 избирателей, кандидаты не обязаны представлять в избирательную комиссию соответствующие сведения, если иное не предусмотрено законом субъекта РФ (п. 4 ст. 33 Федеральный закон 2002 г.).

Закон требует сбора подписей в поддержку кандидатов для их регистрации, что делается и на муниципальном уровне. Поскольку здесь чаще могут создаваться многомандатные избирательные округа, надо учесть правило п. 2 ст. 37 Закона 2002 г.: установленное законом количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но не может быть менее 10 подписей.

В остальном на муниципальных выборах применяются в основном общие правила избирательных процедур, голосования и подсчета голосов. Правда, если для федеральных выборов, а также законодательством субъектов РФ для выборов депутатов законодательных органов власти субъектов по партийным спискам устанавливаются барьеры, по достижении которых они допускаются к распределению мандатов, для муниципального уровня это правило пока остается неясным. Вместе с тем Закон 2002 г. вводит общее требование о том, что при проведении выборов только по партийным спискам в них должны участвовать не менее двух списков, а если менее двух списков (т.е. один) получили право на участие в распределении мандатов, то выборы признаются несостоявшимися (п. 2 ст. 70). Если в многомандатном округе несколько мандатов остались незамещенными, по ним надо проводить повторные выборы (п. 5 ст. 70), т.е. все процедуры, в том числе и выдвижение кандидатов, надо повторить заново.

Муниципальные выборы организуют и проводят избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления и участковые избирательные комиссии. Эти комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, иных общественных объединений. Помимо этих субъектов названные избирательные комиссии формируются на основе предложений также избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, и предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. Кроме того, полагается назначить не менее двух членов этих избирательных комиссий на основе поступивших предложений вышестоящей избирательной комиссии.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Она формируется представительным органом муниципального образования в количестве 5-11 членов с правом решающего голоса. Окружная, участковая избирательные комиссии создаются на период выборов, и с их завершением оканчиваются полномочия этих комиссий. Формируются они вышестоящей избирательной комиссией. Число членов избирательных комиссий с правом решающего голоса устанавливается законом.

Если уполномоченные на то органы или комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на территории отсутствуют соответствующие органы либо не сформирована комиссия, то состав или часть состава: а) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначаются избирательной комиссией субъекта РФ; б) избирательной комиссии поселения - избирательной комиссией муниципального района; в) иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных Федеральным законом 2002 г., иным законом.

В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона 2002 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Возникает вопрос: как орган может быть муниципальным, но не входить в структуру местного самоуправления?

Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Отвечая за проведение выборов на территории муниципального образования, эта избирательная комиссия: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, с изданием необходимой печатной продукции; осуществляет меры по обеспечению соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между участниками кампаний по муниципальным выборам и референдумам для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; обеспечивает единый порядок голосования и подведения его итогов, определения результатов выборов, референдумов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, контролирует целевое использование указанных средств; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения и решает другие вопросы.

В самом общем виде под избирательной системой в данном контексте понимается способ установления результатов голосования на муниципальных выборах (определения кандидатов, признанных избранными), в зависимости от которого различают мажоритарную избирательную систему и пропорциональную избирательную систему.

Мажоритарная избирательная система основана на принципе большинства: избранным считается тот кандидат, который набрал установленное законом большинство голосов избирателей. В зависимости от того, какое большинство голосов избирателей требуется для избрания по закону, различают: а) мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства (для избрания требуется абсолютное большинство голосов избирателей, т. е. более их половины); б) мажоритарную избирательную систему относительного большинства (для избрания требуется получить относительное большинство голосов избирателей, т. е. больше, чем другие кандидаты).

В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип распределения депутатских мандатов между списками кандидатов в депутаты пропорционально набранным голосам.

Кроме того, возможно использование смешанной избирательной системы: пропорционально-мажоритарной.

Каждый вид избирательной системы имеет свои достоинства и недостатки, которые достаточно основательно проанализиронаны в юридической литературе. Вместе с тем вполне очевидно, что в муниципальных образованиях различного вида, отличающихся не только своим правовым статусом, но и размерами территории, численностью населения, другими признаками и параметрами, могут использоваться различные виды избирательных систем.

С учетом указанного рамочный Федеральный закон предполагает возможность использования при проведении выборов депутатов представительных органов как мажоритарной избирательной системы (по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам), так и пропорциональной избирательной системы (по единому избирательному округу). Не исключается данным Законом и возможность применения на муниципальных выборах смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. устанавливает, что законом субъекта РФ определяются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Конкретная избирательная система, используемая при проведении муниципальных выборов в муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования. При этом законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой указанный Закон понимает условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов (ст. 23).

Так, в соответствии с Законом Калужской области от 23 декабря 2003 г. «О выборах в органы местного самоуправления на территории Калужской области» (в ред.

От 4 октября 2004 г.) в Калужской области при проведении муниципальных выборов могут применяться:

а) мажоритарная система относительного большинства - при проведении выборов выборного должностного лица местного самоуправления. В этом случае выборы проводятся по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию муниципального образования. Избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, относительно любого другого кандидата, но при условии, что это число не менее числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов;

б) мажоритарная система относительного большинства - при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления. Выборы проводятся по одномандатным или многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования. Избранным в одномандатном округе признается кандидат, получивший наибольшее число голосов относительно любого другого кандидата в этом округе, но при условии, что это число не менее числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Избранными депутатами в многомандатном округе признаются кандидаты соответственно количеству мандатов в округе, получившие наибольшее число голосов относительно других кандидатов в этом округе, но при условии, что число голосов избирателей, поданных за каждого из них, не менее числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (ст. 3).

Законом Томской области от 14 февраля 2005 г. «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. от 8 июня 2005 г.) вопрос об избирательных системах, которые могут применяться на выборах представительного органа, решается иначе. Согласно ст. 2 указанного Закона выборы в представительный орган муниципального образования осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы, когда гражданин голосует за кандидата в одномандатном избирательном округе или за кандидатов в количестве, равном числу депутатских мандатов в многомандатном избирательном округе, по одномандатным и (или) по многомандатным избирательным округам. Вместе с тем уставами муниципальных районов и городских округов может быть установлено, что выборы в представительный орган муниципального образования могут осуществляться на основе пропорциональной избирательной системы, когда все депутаты представительного органа муниципального образования избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.

Выборы могут быть также проведены по пропорционально - мажоритарной системе, когда часть депутатов представительного органа избирается по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, а другая часть депутатов избирается по единому избирательному округу, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты. Конкретное число депутатов, избираемых по единому избирательному округу, устанавливается уставом муниципального образования.

Муниципальные образования, как правило, применяют на выборах мажоритарную избирательную систему. Пропорциональная избирательная система используется лишь в отдельных муниципальных образованиях.

Важная роль в определении избирательной системы на муниципальных выборах принадлежит субъектам Федерации. Так, согласно Закону Красноярского края от 2 октября 2003 г. «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» (в ред. от 17 декабря 2004 г.) выборы в представительный орган местного самоуправления осуществляются на основе избирательной системы, тип которой устанавливается уставом муниципального образования: мажоритарной - по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства; пропорционально-мажоритарной - когда часть депутатов представительного органа избирается по спискам избирательных объединений. В случае, если уставом муниципального образования ко дню назначения выборов в органы местного самоуправления тип избирательной системы не определен, выборы проводятся на основе той избирательной системы, которая применялась на предыдущих выборах в соответствующий орган местного самоуправления. Таким образом, и Красноярском крае при проведении муниципальных выборов допускается использование и мажоритарной, и пропорционально- мажоритарной (смешанной) избирательных систем.

В некоторых муниципальных образованиях применяется ротация депутатов представительного органа местного самоуправления. Так, например, Устав города Твери закрепляет, что депутат Тверской городской думы избирается сроком на четыре года. Через каждые два года (по четным годам) проводятся выборы не менее 16 депутатов на установленный срок (городская дума состоит из 33 депутатов; она правомочна в составе не менее 22 депутатов).

Лекция 4: «Формы местного самоуправления»

4.3. Муниципальные выборы

Муниципальные выборы - это выборы, проводимые в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним региональными законами.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Выборы организуют и проводят избирательные комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать (т.н. активное избирательное право), а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (т.н. пассивное избирательное право). Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.

Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы местного самоуправления.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.

Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации участвуют в муниципальных выборах на равных основаниях. Если на выборах в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов.

Выборы органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Согласно ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

При проведении муниципальных выборов используются мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система, а также избирательная система, соединяющая в себе две первые (смешанная).

Мажоритарная избирательная система - это избирательная система, в основе которой лежит принцип большинства голосов избирателей. Большинство голосов может быть абсолютным, когда превышена половина от общего числа избирателей; относительным, когда количество голосов избирателей, полученных одним кандидатом, превышает количество голосов, поданных за других кандидатов в отдельности; квалифицированным, когда избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов, которое превышает абсолютное большинство. Мажоритарная избирательная система была применена первой при выборах в представительные учреждения. Мажоритарная избирательная система является наиболее простой при определении результатов голосования. Один из основных недостатков мажоритарной избирательной системы состоит в том, что в ней не учитываются голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования.

Пропорциональная избирательная система - это избирательная система, в соответствии с которой мандаты в выборном органе распределяются пропорционально полученному партией или списком кандидатов числу голосов избирателей по всей стране или в одном из нескольких многомандатных избирательных округов. Пропорциональная избирательная система в настоящее время в мире более распространена, чем мажоритарная избирательная система. Применение пропорциональной избирательной системы позволяет решить основной недостаток мажоритарной избирательной системы и учесть при выборах голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования в конкретном избирательном округе. Партии, не набравшие большинство голосов избирателей в таких избирательных округах, но получившие необходимое число голосов в других избирательных округах, получают представительство в выборном органе. Первый в Российской Федерации представительный орган муниципального образования, полностью сформированный по пропорциональной системе, был избран в г. Волжском Волгоградской области.

В настоящее время государственная политика сводится к максимальному отсечению от участия в выборах всех общественных объединений, кроме политических партий. Само понятие «избирательное объединение» сводится к политической партии, имеющей, в соответствии с федеральным законом, право участвовать в выборах, а также к региональному отделению или иному структурному подразделению политической партии, имеющим в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. Единственной «избирательной отдушиной» для иных общественных объединений являются муниципальные выборы. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

Свободные и демократические выборы в органы местного самоуправления являются высшим непосредствен-ным выражением принадлежащей народу власти. Госу-дарством гарантируются свободное волеизъявление граж-дан Российской Федерации на выборах, защита демо-кратических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме .

Выборы — это наиболее распространенный институт в системе народовластия.

Муниципальные выборы — это выборы, которые проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица местного самоуправления.

Специалисты отмечают следующие особенности муниципальных выборов:

При проведении муниципальных выборов используется не пропорциональная, а мажоритарная избирательная система;

По сравнению с выборами депутатов представительных органов власти субъектов Федерации на местном уровне чаще всего используются многомандатные избирательные округа;

Правовую основу муниципальных выборов составляют Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав дан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., Конституции, Уставы, а также законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований, акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, создания избирательных комиссий, составления списков избирателей, образова-ние избирательных округов и участков, выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования выборов, предвыборной агитации, голосования и подведения итогов выборов, а также некоторые другие.

В процессе участия в муниципальных выборах граж-данами России реализуются свои избирательные права. К этим правам относятся: конституционное право граж-дан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвиже-нии кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, рабо-той избирательных комиссий, включая установление ито-гов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установлен-ном Конституцией РФ, Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), за-конами субъектов РФ.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмот-ренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные вы-боры назначаются соответствующей избирательной комис-сией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведе-нии муниципальных выборов, порядок назначения, под-готовки, проведения и подведения итогов муниципаль-ных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Итоги муниципальных выборов подлежат официаль-ному опубликованию (обнародованию).

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

В соответствии с ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организаций местного самоуправления в РФ» голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии ним законом субъекта Российской Федерации для про-ведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Законы субъектов РФ предусматривают более широкий круг субъектов, имеющих право инициативы отзыва.

Инициаторами возбуждения вопроса об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ признают:

1) гражданина (Хабаровский, Алтайский края, Саратовская, Оренбургская, Тюменская области);

2) группу граждан (Алтайский, Красноярский края, Нижегородская, Тюменская области);

3) группу депутатов (Нижегородская область);

4) избирательные объединения (Волгоградская, Тамбовская, Пермская, Оренбургская, Челябинская области, Красноярский край);

5) представительный орган местного самоуправления (Амурская, Тюменская области, Красноярский край).

В большинстве субъектов РФ приняты специальные за-коны, регулирующие порядок отзыва выборных лиц мест-ного самоуправления.

В зависимости от субъектов ответ-ственности, порядок отзыва которых регламентируется, за-коны субъектов Федерации можно разделить на 4 группы:

1) законы, регулирующие порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления (Чу-вашская республика, Красноярский край, Кировская, Нижегородская, Саратовская области, Коми-Пермяцкий автономный округ);

2) законы, регулирующие порядок отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (Республи-ка Хакасия, Чувашская республика, Кировская, Ниже-городская, Пермская, Тамбовская, Тюменская области, Коми-Пермяцкий автономный округ);

3) законы, регулирующие порядок отзыва и депутата представительного органа, и выборного должностного лица местного самоуправления (Республика Марий Эл, Оренбургская, Пензенская области);

4) кодексы о выборах, референдуме, в которые ин-корпорированы нормы о порядке отзыва депутатов и вы-борных должностных лиц местного самоуправления (Ал-тайский край).

Основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должност-ного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципаль-ного образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выбор-ного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные реше-ния или действия (бездействие) в случае их подтвержде-ния в судебном порядке.

Следует иметь в виду, что отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, члена вы-борного органа местного самоуправления, выборного дол-жностного лица местного самоуправления, но не нарушает установленного Конституцией РФ статуса этого лица как гражданина.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избира-тельном округе).

В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при вменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Голосование по данным вопросам проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с частями 2 и 3 статьи 12, частями 3, 5 и 7 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации...».

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом му-ниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения (местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муници-пального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приня-ло участие более половины жителей муниципального об-разования или части муниципального образования, об-ладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, пре-образование муниципального образования считается по-лученным, если за указанные изменение, преобразова-ние проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выбор-ного органа местного самоуправления, выборного долж-ностного лица местного самоуправления, итоги голосо-вания по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образова-ния и принятые решения подлежат официальному опуб-ликованию (обнародованию).

Известно, что выборы являются истоком и основой любой демократической системы, в том числе и системы муниципальной демократии. Ведь демократия - это власть на время, и выборы являются тем средством, которое не дает «засыпать» демократии в обществе, способствуя постоянному обновлению властных демократических структур.

При этом следует учитывать, что выборам (муниципальным выборам в особенности) имманентна функция контроля за выборными органами, заложенная в периодических выборах. Отсюда следует, что обязательность проведения выборов в установленные законом сроки, их периодичность - необходимое условие легитимации власти в государстве, включая и власть местного самоуправления.

Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления должны являться обязательными, периодическими и проводиться в сроки, установленные законодательством о выборах, уставами муниципальных образований. При этом должно соблюдаться требование рамочного Федерального закона о том, чтобы указанные сроки обеспечивали соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.

Надо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. в отличие от нового Федерального закона с одноименным названием 2003 г. не устанавливал, кто назначает муниципальные выборы.

Учитывая, что рамочный Федеральный закон также не дает прямого ответа на вопрос, кто конкретно назначает муниципальные выборы, практика регулирования этого вопроса до недавнего времени была разнообразной.

Порядок проведения муниципальных выборов в соответствии с рамочным Федеральным законом регулируется законами субъектов РФ, в которых по-разному решался вопрос о том, какой орган назначает муниципальные выборы.

В законах некоторых субъектов РФ устанавливалось, что выборы депутатов назначаются представительным органом местного самоуправления либо должностным лицом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Поэтому в одних случаях согласно уставу муниципального образования выборы представительного органа муниципального образования и выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) назначал представительный орган. В других случаях выборы представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования назначались главой муниципального образования, а выборы главы муниципального образования - представительным органом муниципального образования.

Другие субъекты РФ в законах о муниципальных выборах сами определяли, какой конкретно орган местного самоуправления назначает выборы (закрепляя это право, как правило, за представительным органом муниципального образования).

Вместе с тем в законодательстве ряда субъектов РФ предусматривалось назначение очередных муниципальных выборов решением законодательного (представительного) субъекта РФ (в Ростовской области). Однако законодательный (представительный) орган государственной власти вправе назначать муниципальные выборы лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством, например, во вновь созданном муниципальном образовании.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.

Закрепил в качестве общего принципа, что муниципальные выборы назначает представительный орган муниципального образования (ст. 23).

Вместе с тем надо иметь в виду, что в установленных законодательством случаях муниципальные выборы назначаются ИКМО (либо соответствующей ТИК, осуществляющей полномочия ИКМО).

ИКМО назначает выборы в случае, если:

представительный орган муниципального образования не назначит в установленные сроки муниципальные выборы;

отсутствует представительный орган муниципального образования;

полномочия депутатов этого органа досрочно прекращены, что повлекло за собой неправомочность данного представительного органа.

Кроме того, ИКМО назначает в предусмотренных избирательным законодательством случаях повторные и дополнительные выборы.

Рамочный Федеральный закон, обеспечивая реализацию принципа обязательности и периодичности проведения муниципальных выборов, предусматривает также возможность участия соответствующего суда общей юрисдикции в назначении муниципальных выборов. Это происходит в том случае, если муниципальные выборы не были назначены в установленные сроки ни представительным органом (в том числе и в случае его отсутствия, неправомочности состава), ни ИКМО (либо если ИКМО отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном рамочным Федеральным законом).

Порядок назначения муниципальных выборов определяется решением суда общей юрисдикции в соответствии с рамочным Федеральным законом и Законом об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого представительный орган, а в случае его отсутствия ИКМО должна назначить выборы.

При этом суд также вправе возложить на избирательную комиссию субъекта РФ обязанность сформировать в 10-дневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, предусмотренных рамочным Федеральным законом. При отсутствии уполномоченного назначить выборы органа суд вправе также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избирательной комиссией.

Особый порядок назначения муниципальных выборов в условиях реформирования местного самоуправления предусматривает Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. Согласно данному Закону субъекты РФ принимают законы о выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, в которых устанавливают численность депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, определяют даты выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований и выборов глав вновь образованных муниципальных образований, а также регулируют другие вопросы подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований1 .

Вместе с тем в законодательстве следовало бы полнее урегулировать вопрос о назначении муниципальных выборов в случае преобразования муниципального образования (разделения муниципальных образований, объединения муниципальных образований), которое может осуществляться за временными рамками реформы местного самоуправления.

В целях унификации сроков проведения муниципальных выборов рамочный Федеральный закон отныне устанавливает единые дни окончания срока полномочий органов местного самоуправления.

Срок, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается уставами муниципальных образований: в соответствии с федеральными законами он не может быть менее двух и более пяти лет.

Согласно рамочному Федеральному закону днем окончания срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта, а в случае, предусмотренном п. 8 ст. 811 рамочного Федерального закона, - второе воскресенье октября того года, в котором истекает срок их полномочий (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - день голосования на указанных выборах). Если второе воскресенье марта или второе воскресенье октября совпадает с нерабочим праздничным днем (а также в других случаях, предусмотренных рамочным Федеральным законом), днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является соответственно первое воскресенье марта или первое воскресенье октября. Изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов местного самоуправления или депутатов не допускается, за исключением случаев, предусмотренных рамочным Федеральным законом, в связи с установлением единых дней голосования на выборах в органы местного самоуправления, а также с реформой местного самоуправления. Как отметил Конституционный Суд РФ в определении от 12 июля 2005 г. № 309-О, такое регулирование не направлено, в частности, на ограничение самостоятельности местного самоуправления, права граждан на осуществление местного самоуправления, права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Совмещение муниципальных выборов посредством продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления и проведение их не позднее 1 ноября 2005 г. имеет целью синхронизировать переход системы местного самоуправления в обновленный правовой статус и представляет собой временную меру, рассчитанную только на переходный период муниципальной реформы для организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и проведения выборов в органы местного самоуправления в переходный период с учетом местных условий. Это временное регулирование не изменяет положений уставов муниципальных образований о сроках полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, не препятствует реализации гражданами права участвовать в управлении делами государства и избирательных прав и не может быть признано противоречащим Конституции РФ.

Норма об изменении (продлении или сокращении) установленного уставом муниципального образования срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты, и (или) срока полномочий органа местного самоуправления, депутатов может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных уже после вступления в силу такой нормы.

Если срок полномочий действующих органов местного самоуправления или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.

Решение о назначении выборов в органы местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных муниципальных

выборов указанные сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

В предусмотренных рамочным Федеральным законом случаях ИКМО назначает муниципальные выборы не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного указанным Законом срока официального опубликования решения о назначении выборов.

При этом следует учитывать положения рамочного Федерального закона, определяющие порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах. Например, если какое-либо действие может (должно) осуществляться со дня наступления определенного события, то первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события (ст. 111).

Днем голосования на выборах в органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или, в случаях, предусмотренных рамочным Федеральным законом, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных рамочным Федеральным законом (п. 4-6 ст. 10 и п. 8 ст. 811)- В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные муниципальные выборы должны быть проведены не, позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

день, следующий за нерабочим праздничным днем; воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.

Если второе воскресенье марта или второе воскресенье октября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с указанными выше днями, то выборы назначаются соответственно на первое воскресенье марта или первое воскресенье октября.

результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов, законом не допускается.