Служебное поведение госслужащего. II. Основные принципы и правила служебного поведения государственных (муниципальных) служащих. Что будет за несоблюдение Кодекса

Документ и профессиональная культура государственных служащих

М.А. Андреев

Проблема этического поведения государственных и муниципальных служащих в современных нормативных документах Российской Федерации

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования государственной и муниципальной службы в России, а также регламентация этических норм и служебного поведения государственных и муниципальных служащих в подзаконных актах. Указаны отдельные недостатки в регламентации и документальном оформлении процедур прохождения государственной и муниципальной службы.

Ключевые слова: государственные и муниципальные служащие, этика, служебное поведение, конфликт интересов, кодекс этики.

В основе любой деятельности и любого профессионального поведения заложены базовые принципы. Они могут определяться нормативным порядком, выстраиваться в рамках корпоративной модели поведения служащих того или иного учреждения, формироваться под влиянием линии поведения начальства по отношению к подчиненным. Применительно к публичным институтам власти и управления любая деятельность должна иметь под собой этический, морально-нравственный стержень, соответствующий заложенным в обществе требованиям к поведению государственных и муниципальных служащих.

С точки зрения автора статьи значение внедрения и поддержания этических норм в деятельности государственных и муниципальных служащих наиболее четко прописано в «Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих»:

6. Целью Типового кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения государственных (муниципальных) служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных (муниципальных) служащих, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения государственных (муниципальных) служащих1.

Одним словом, этика играет значительную роль в деятельности государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, если учитывать большой объем сложных, оперативных задач, поставленных перед этими органами. С учетом большого влияния на различные сферы жизнедеятельности государства и общества государственная и муниципальная служба при отсутствии необходимого уровня морали и нравственности среди служащих может превратиться в среду повышенной коррупции и приоритета своих личных интересов над интересами общества и государства. Все вышесказанное обуславливает актуальность и значимость представленной темы статьи.

Проблема внедрения этических норм является далеко не новой для отечественного законодательства. Уже сложившаяся современная законодательная база пока не имеет единого комплексного федерального закона или кодифицированного акта, однако содержит значительный объем законодательных и подзаконных актов, содержащих отдельные статьи по данной тематике.

Среди федеральных законов здесь необходимо выделить ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2, ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3, ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»4, ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»5.

Сюда же можно отнести Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»6, Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»7, Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять

сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»8, Указы Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»9, № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»10, № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»11, Указ Президента РФ от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции»12.

В настоящий момент готовится к принятию проект указа Президента РФ «О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)»13.

Также среди значимых документов выделим «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих», одобренный решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 г.14, на базе которого в федеральных и региональных государственных органах, а также в органах местного самоуправления утверждаются собственные кодексы этики и служебного поведения государственных (муниципальных) служащих.

Однако при всем указанном множестве законодательных и подзаконных актов можно утверждать, что пока еще не сложилась целостная концепция нравственного развития служащих, и ее законодательная база требует дальнейшей доработки15.

Одним из наиболее сложных факторов, препятствующих дальнейшему развитию и совершенствованию морально-нравственного стержня государственных и муниципальных служащих, является достаточно узкая направленность их работы - исключительно для

обеспечения исполнения полномочий государственных (муниципальных) органов и соответствующих лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности16. Порядок поступления служащих в органы государственной власти и местного самоуправления не содержит дополнительных процедур, подчеркивающих повышенные этические обязательства служащих перед государством и народом17.

В федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» отсутствуют такие важнейшие принципы государственной и муниципальной службы, как принцип независимости, справедливости и принцип первостепенного служения обществу и государству18. Это все больше убеждает нас в том, что государственный и муниципальный служащий в процессе осуществления своих должностных полномочий вынужден в большей степени придерживаться мнения и интересов своего непосредственного начальника, зависеть от него как в плане материальных поощрений, так и в плане карьерного роста.

Для подтверждения вышесказанного можно привести результаты опроса, проведенного О.В. Заслонкиной в государственных органах Орловской области. На первый вопрос «Чем руководствуются в своей работе государственные служащие?» -государственные гражданские служащие ответили следующим образом: 69,9% - указаниями непосредственных руководителей, 53,6% - должностными инструкциями. На второй вопрос об интересе к освоению новых знаний для совершенствования работы служащие отвечали следующим образом: 28,9% - интересовались улучшением знаний в области права, 26% - в области документооборота, 14,2% - в области РИ, 11,8% - в области информационных технологий и только лишь 3,8% опрашиваемых заявили об интересе в освоении служебной этики19.

Следующей важной деталью является то, что в российском законодательстве пока еще не прописаны механизмы контроля и мониторинга морально-нравственного поведения государственных и муниципальных служащих. Фактически вопрос о поведении служащего встает лишь тогда, когда уже поздно - когда информация о безнравственном или коррупционном поведении вскрылась и требуется проведение срочной проверки по жалобам или заявлениям физических или юридических лиц, либо по заявлениям государственных органов или самих служащих20. Важнейшие вопросы - кто и как должен выявлять этические и дисциплинарные проступки государственных и муниципальных служащих, как, в какие

сроки должны назначаться проверки - также пока еще не раскрыты в законодательстве. Тем самым предоставляется возможность для субъективной трактовки поведения служащих со стороны начальства, включая и возможность «закрыть глаза» на факт нарушения21. Специалисты даже предлагают создать специальный федеральный орган, курирующий вопросы соблюдения этики в данной сфере и организовывающий регулярные проверки, однако эту идею можно рассматривать лишь как проект с прицелом на будущее22.

В результате подобное положение служащих не вполне соответствует принципам открытости государственной и муниципальной службы, ее информационной доступности для общественных институтов. В законодательстве делается акцент не на профилактику и лечение данного социального «заболевания» (нарушения этики), а на его устранение в критический период путем «хирургического вмешательства».

В качестве подтверждения вышесказанного обратимся к такому интересному аспекту государственной и муниципальной службы, как конфликт интересов. Большинство специалистов рассматривают данный аспект государственной и муниципальной службы едва ли не как панацею от всех этических, морально-нравственных и коррупционных болезней (за неимением лучшего)23, однако если разобраться - что представляет собой конфликт интересов? По сути - это расхождение между частными интересами (личной заинтересованностью) государственного или муниципального служащего и его общественно-правовыми обязанностями на соответствующей должности24. Причем это расхождение возникает не на пустом месте, а в тот момент, когда уже время и возможности исправить и подкорректировать поведение государственного и муниципального служащего упущены. Фактически это уже момент пресловутого «хирургического вмешательства» - необходимо решить: сохранить или уволить служащего за недостойное поведение или коррупцию, за то, что он выбрал другое, возможно, более прибыльное место трудоустройства и перестал выполнять свои прежние должностные обязанности.

Законодатели прописали и механизм выхода из создавшегося положения (конфликта интересов). Этим механизмом является комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Ее положение, компетенция и общие принципы организации прописаны в соответствующем указе Президента РФ25, однако у юристов и исследователей государственной службы пока еще остается много вопросов к этому механизму. Во-первых, хотя комиссии созданы в каждом органе, но

большая их часть работает лишь формально, зачастую не принимая ни одного значимого решения. Более того, по законодательству эти решения носят не нормативный, а лишь рекомендательный характер, что ограничивает возможности их использования. Во-вторых, работа данных комиссий осуществляется лишь эпизодически, преимущественно на основании жалоб на поведение служащих или после проведения проверки их деятельности. Это не позволяет создать в государственном или муниципальном органе постоянный институт проверки и контроля за дисциплиной служащих, выявить наиболее характерные нарушения и разработать меры для их преодоления. В-третьих, данные о самих комиссиях и их решения достаточно закрыты и не позволяют общественным институтам контролировать и влиять на государственную и муниципальную службу. В частности, на сайтах приводится лишь информация о времени собраний комиссий и изредка - о ее постоянных членах. Самая важная для общества информация - о самих служащих, дела которых рассматриваются на заседании комиссии, о повестке дня, о полном составе комиссий, о принятых в отношении служащих решениях и контроле за их исполнением - все это остается закрытым для широкой общественности26. В-четвертых, как подчеркивают в своей статье И. Левакин и Д. Трифонова, в работе комиссий сделан акцент именно на вопросах урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, а вопросы нарушения этических норм на данных заседаниях практически не рассма-триваются27.

Далеко не безоблачным представляется и внедрение в систему государственной и муниципальной службы кодексов этики и служебного поведения на основе одобренного в 2010 г. Типового кодекса28. В своем исследовании М.Д. Зотов отмечает, что на настоящий момент в России уже действуют 32 кодекса этики в федеральных органах государственной власти и 68 кодексов этики в субъектах Российской Федерации29. Однако их общее количество далеко не всегда переходит в высокое качество и высокий уровень их применения. Как подчеркивает М.Д. Зотов, в большинстве региональных и ведомственных кодексов не прописано особых требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих, отражающих специфику региона, конкретного государственного или муниципального органа. В результате указанные кодексы в большей степени лишь формально повторяют содержание Типового кодекса и не отличаются от него принципиальной новизной30. С учетом также и рекомендательного характера их использования31 можно предположить, что они

не будут выполняться в полном объеме и служить основой для формирования морально-нравственного облика государственных и муниципальных служащих.

Примечания

«Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции) от 23 декабря 2010 г. [Электронный ресурс] URL: //http://ostankino.mos.ru/ government/structure/jobs/kodeks%20etiki.pdf (дата обращения: 1.09.2016). ФЗ № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/185886/ (дата обращения: 1.09.2016).

ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant. ru/12136354/ (дата обращения: 1.09.2016).

ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/12152272/ (дата обращения: 1.09.2016).

ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/12164203/ (дата обращения: 1.09.2016).

Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/198625/ (дата обращения: 1.09.2016). Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/184842/ (дата обращения: 1.09.2016). Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/195552/ (дата обращения: 1.09.2016). Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имуществен-

ного характера». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/195553/ (дата обращения: 1.09.2016).

Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/195554/ (дата обращения: 1.09.2016). Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/195555/ (дата обращения: 1.09.2016).

Указ Президента РФ от 08 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции» [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/70408644/ (дата обращения: 1.09.2016).

Указ Президента РФ «О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы») [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/56617427/ (дата обращения: 1.09.2016). «Типовой кодекс...»

Зотов М.Д. Кодексы этики как механизм управления нравственным развитием государственных гражданских служащих в условиях современной России: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2013. С. 21-23.

ФЗ № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе.». Ст. 3.1; ФЗ № 25-ФЗ «О муниципальной службе.». Ст. 2.

ФЗ № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе.». Ст. 21-22; ФЗ № 25-ФЗ «О муниципальной службе.». Ст. 16-19.

ФЗ № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе.». Ст. 4; ФЗ № 25-ФЗ «О муниципальной службе.». Ст. 4.

Заслонкина О.В. Управление развитием профессиональной культуры государственных гражданских служащих (на материалах Орловской области): Автореф. дис. . канд. социол. наук. Белгород, 2008. С. 15. Княгинина О.Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы административной теории и практики: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19-21. Гукова Ж.А. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2013. С. 22. Там же.

Антипов Г.А., Крохина Н.Б., Парфенова ИЮ. Этика государственной и муниципальной службы: Учеб. пос. Новосибирск, 2013. С. 74; Омельченко Н.А. Этика государственной и муниципальной службы: Учеб. М., 2013. С. 217-220. Омельченко Н.А. Указ. соч. С. 217. Указ Президента РФ № 821 «О комиссиях...»

Зотов М.Д. Указ. соч. С. 24, 25, 28; Сергеева Г. Правовое обеспечение урегулирования конфликта интересов // Государственная служба. 2010. № 2. С. 9-10. Левакин И., Трифонова Д. Этический кодекс в интересах развития службы // Государственная служба. 2015. № 2. С. 73. «Типовой кодекс.» Зотов М.Д. Указ. соч. С. 25. Там же. С. 26.

Левакин И., Трифонова Д. Указ. соч. С. 73.

Статья 3. Основные принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих

1. Основные принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих представляют собой основы поведения, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей.

2. Государственные и муниципальные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

а) исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов и органов местного самоуправления;

б) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности государственных органов и государственных служащих, а также органов местного самоуправления и муниципальных служащих;

в) осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа и органа местного самоуправления;

г) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

д) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

е) уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы, либо органы местного самоуправления обо всех случаях обращения к государственному или муниципальному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

ж) соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы;

з) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных общественных объединений;

и) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

к) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

л) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

м) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными или муниципальными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа либо органа местного самоуправления;

н) принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов;

о) не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, государственных служащих, муниципальных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

п) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов либо органов местного самоуправления, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного и муниципального служащего;

р) соблюдать установленные в государственном органе и органе местного самоуправления правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

с) уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа и органа местного самоуправления, а также оказывать содействие в получении достоверной информации в установленном порядке;

т) воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами Российской Федерации, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота.

Статья 4. Соблюдение законности

1. Государственный и муниципальный служащий обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

2. Государственный и муниципальный служащий в своей деятельности не должны допускать нарушения законов и иных нормативных правовых актов исходя из политической, экономической целесообразности либо по иным мотивам.

3. Государственный и муниципальный служащий обязаны противодействовать проявлениям коррупции и предпринимать меры по ее профилактике в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Статья 5. Требования к антикоррупционному поведению государственных и муниципальных служащих

1. Государственный и муниципальный служащий при исполнении ими должностных обязанностей не должны допускать личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

При назначении на должность государственной или муниципальной службы и исполнении должностных обязанностей государственный и муниципальный служащий обязаны заявить о наличии или возможности наличия у них личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими должностных обязанностей.

2. Государственный и муниципальный служащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

3. Государственный и муниципальный служащий обязаны уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной обязанностью государственного и муниципального служащего.

4. Государственному и муниципальному служащему запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные государственным и муниципальным служащими в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и передаются государственным и муниципальным служащим по акту в государственный орган и орган местного самоуправления, в котором он замещает должность государственной или муниципальной службы, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Статья 6. Обращение со служебной информацией

1. Государственный или муниципальный служащий может обрабатывать и передавать служебную информацию при соблюдении действующих в государственном органе и органе местного самоуправления норм и требований, принятых в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Государственный и муниципальный служащий обязаны принимать соответствующие меры для обеспечения безопасности и конфиденциальности информации, за несанкционированное разглашение которой он несет ответственность или (и) которая стала известна ему в связи с исполнением должностных обязанностей.

Статья 7. Этика поведения государственных и муниципальных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим

1. Государственный и муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим, должен быть для них образцом профессионализма, безупречной репутации, способствовать формированию в государственном органе либо его подразделении (органе местного самоуправления либо его подразделении) благоприятного для эффективной работы морально-психологического климата.

2. Государственный и муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим, призван:

а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов;

б) принимать меры по предупреждению коррупции;

в) не допускать случаев принуждения государственных или муниципальных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

3. Государственный и муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим, должен принимать меры к тому, чтобы подчиненные ему государственные или муниципальные служащие не допускали коррупционно опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости.

4. Государственный и муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим, несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за действия или бездействия подчиненных сотрудников, нарушающих принципы этики и правила служебного поведения, если он не принял мер, чтобы не допустить таких действий или бездействий.

Методы противодействия коррупции установлены не только для государственных, но и для муниципальных служащих, поскольку зачастую именно на этом уровне власти коррупция процветает. Поскольку законодательством РФ закреплена взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, для всех служащих установлены единые ограничения и обязательства к прохождению службы и единые требования к служебному поведению. В статье рассмотрим, какие требования предъявляются к поведению муниципальных служащих в целях борьбы с коррупцией и какая ответственность установлена в случае несоблюдения правил.

Требования к служебному поведению

Требования к служебному поведению муниципальных служащих неразрывно связаны с соблюдением ими ограничений и запретов, установленных ст. 13 и 14 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон N 25-ФЗ), и урегулированием конфликта интересов, который возникает при несоблюдении служащим таких ограничений и запретов. Требования к поведению служащего, связанные с муниципальной службой, установлены в ст. 14.2 Закона N 25-ФЗ. Так, муниципальный служащий обязан:

— исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

— обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам и организациям, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, организаций и граждан;

— не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

— соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на его профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных и религиозных объединений и иных организаций;

— проявлять корректность в обращении с гражданами;

— проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

— учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

— способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

— не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету муниципального органа.

А муниципальный служащий, являющийся руководителем, обязан не допускать случаи принуждения муниципальных служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол N 21) был разработан Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Этот Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил поведения служащих независимо от занимаемой должности и является основой для разработки государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих.

Примечание. Гражданин РФ, поступающий на муниципальную службу, должен быть ознакомлен с положениями Типового кодекса и соблюдать их в процессе служебной деятельности.

Из основных принципов можно отметить такие:

— добросовестное исполнение должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов и органов местного самоуправления;

— признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — они определяют основной смысл и содержание деятельности как государственных органов и органов местного самоуправления, так и государственных (муниципальных) служащих;

— неоказывание предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, независимость от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

— уведомление представителя нанимателя, органов прокуратуры или других государственных органов либо органов местного самоуправления обо всех случаях обращения к служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

— соблюдение установленных федеральными законами ограничений и запретов;

— соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

— принятие предусмотренных законодательством РФ мер по недопущению конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов;

— противодействие проявлениям коррупции;

— предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи в соответствии с законодательством.

Знание и соблюдение муниципальными служащими положений Типового кодекса является одним из критериев оценки качества их профессиональной деятельности и служебного поведения. Это учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.

А вот нарушение служащим положений Типового кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, — применению мер юридической ответственности.

В силу ч. 4 ст. 14.1 Закона N 25-ФЗ для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению

Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов образуются в соответствии с Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821. Порядок организации комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов определяется законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления на основании федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Рассмотрим состав комиссии на примере Постановления администрации городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района МО от 03.10.2012 N 424 «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации городского поселения Воскресенск и урегулированию конфликта интересов и ее состава» (далее — Положение).

Итак, состав комиссии и порядок ее работы утверждаются постановлением главы муниципального образования. В состав комиссии входят председатель комиссии, его заместитель, секретарь и члены комиссии. В комиссию также могут включаться независимые эксперты (представители научных и образовательных учреждений, общественных палат, профсоюзных организаций и др.). Все члены комиссии при принятии решений обладают равными правами. В отсутствие председателя комиссии его обязанности исполняет заместитель председателя комиссии.

В заседаниях комиссии с правом совещательного голоса участвуют:

— непосредственный руководитель муниципального служащего, в отношении которого комиссия рассматривает вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, и определяемые председателем комиссии два муниципальных служащих, исполняющих аналогичные обязанности служащего, в отношении которого рассматривается вопрос;

— другие муниципальные служащие, специалисты, которые могут дать пояснения по вопросам муниципальной службы и вопросам, рассматриваемым комиссией;

— представитель муниципального служащего, в отношении которого комиссия рассматривает вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, по решению председателя комиссии, принимаемому в каждом конкретном случае отдельно не менее чем за три дня до дня заседания комиссии на основании ходатайства муниципального служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос, или любого члена комиссии.

Состав комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения.

Согласно Положению основаниями для проведения заседания комиссии являются:

1. Представление главой городского поселения материалов проверки, свидетельствующих:

— о предоставлении муниципальным служащим недостоверных или неполных сведений;

— о несоблюдении муниципальным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

2. Поступившее в отдел муниципальной службы и кадров администрации либо главе городского поселения в установленном порядке:

— обращение гражданина, замещавшего в администрации должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный постановлением администрации городского поселения, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции муниципального управления этой организации входили в его должностные обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с муниципальной службы;

— заявление муниципального служащего о невозможности по объективным причинам предоставить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

3. Представление главы городского поселения или председателя комиссии, касающееся обеспечения соблюдения муниципальным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в администрации городского поселения мер по предупреждению коррупции.

К сведению. Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

Если по итогам рассмотрения дела комиссия установила в действиях (бездействии) муниципального служащего признаки:

— дисциплинарного проступка — информация об этом предоставляется главе городского поселения для решения вопроса о применении к служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами РФ;

— административного правонарушения или состава преступления — председатель комиссии обязан (с одновременным уведомлением главы городского поселения) передать информацию о совершении указанного действия (бездействии) и подтверждающие такой факт документы в соответствующие федеральные государственные органы в трехдневный срок, а при необходимости немедленно.

Взыскания за нарушения правил служебного поведения

Конкретных положений о привлечении к дисциплинарной ответственности в Законе N 25-ФЗ нет, но есть отдельные статьи, предусматривающие виды ответственности за совершение дисциплинарных проступков (ст. 27), взыскания за несоблюдение ограничений и запретов (ст. 27.1) и увольнение в связи с утратой доверия (ст. 19).

Согласно ст. 27.1 Закона N 25-ФЗ за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом N 25-ФЗ, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются (как и за совершение дисциплинарных проступков) взыскания:

— замечание;

— выговор;

— увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

Трудовым кодексом установлены следующие основания увольнения за совершение дисциплинарного проступка:

— неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 5 ч. 1 ст. 81);

— однократное грубое нарушение служащим трудовых обязанностей, установленных п. 6 ст. 81 ТК РФ (это прогул, появление в состоянии алкогольного или иного опьянения, разглашение государственной и иной тайны, хищение, нарушение требований охраны труда).

Статьей 19 Закона N 25-ФЗ предусмотрено увольнение за несоблюдение запретов и ограничений, предусмотренных его ст. 13 и 14, и в связи с утратой доверия в случае:

— возникновения конфликта интересов (ст. 14.1);

— непредоставления или предоставления заведомо недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 15).

Можно сделать вывод: если будет установлено, что муниципальный служащий нарушил требования к служебному поведению ст. 14.2 Закона N 25-ФЗ, например, некорректно обращался к гражданам при исполнении своих служебных обязанностей, уволить его нельзя, поскольку такое основание для увольнения служащего не предусмотрено. Уволить его можно будет, если только на момент совершения данного нарушения служащий имел неснятое дисциплинарное взыскание. В этом случае он будет уволен по п. 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ за неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей.

Если же дисциплинарного взыскания служащий не имеет, к нему может быть применен такой вид взыскания, как замечание или выговор.

Обратите внимание! Применение дисциплинарных взысканий осуществляется в порядке, установленном ст. 193 ТК РФ. Кроме этого, до решения вопроса о применении дисциплинарного взыскания муниципальный служащий в силу ст. 27 Закона N 25-ФЗ может быть отстранен.

Взыскания, предусмотренные ст. 14.1, 15 и 27 Закона N 25-ФЗ, применяются представителем нанимателя на основании:

— доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

— объяснений муниципального служащего;

— иных материалов.

При применении таких взысканий учитываются характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения служащим должностных обязанностей.

Обратите внимание! В акте о применении к служащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается ч. 1 или 2 ст. 27.1 Закона N 25-ФЗ.

В зависимости от нарушения служебного поведения основанием увольнения может быть:

— п. 3 ч. 1 ст. 19 Закона N 25-ФЗ — несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой;

— п. 7.1 ст. 81 ТК РФ — непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредоставление или предоставление неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (своих или супруга (супруги), несовершеннолетних детей), открытие (наличие) счетов (вкладов), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владение и (или) пользование иностранными финансовыми инструментами работником, его супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных ТК РФ, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя;

— п. 2 ч. 1 ст. 27.1 Закона N 25-ФЗ — утрата доверия (в случаях совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 Закона N 25-ФЗ);

— п. 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ — неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание.

Заключение

Должное служебное поведение муниципального служащего состоит не только в том, чтобы добросовестно исполнять должностные обязанности, соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения и т. д., но и в соблюдении установленных законами ограничений и запретов и недопущении коррупционных правонарушений. За несоблюдение принципов и правил служебного поведения служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности как в форме замечания или выговора, так и в виде увольнения. При этом увольнение может осуществляться по основаниям, определенным ТК РФ и Законом N 25-ФЗ, с соблюдением процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, предусмотренной ст. 193 ТК РФ. Кроме этого, для проверки соблюдения требований к служебному поведению могут создаваться специальные комиссии, мнение которых учитывается при наложении на муниципального служащего дисциплинарного взыскания.

Типовой кодекс этики и служебного поведения

Государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих

Типовой Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее – Кодекс) основан на положениях Конституции Российской Федерации, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Модельного кодекса поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих), Модельного закона «Об основах муниципальной службы» (принят на девятнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 19-10 от 26 марта 2002 г.), Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», других федеральных законов, содержащих ограничения, запреты и обязанности государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также на общепризнанных нравственных принципах и нормах российского общества и государства.

Кодекс выступает основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.

I. Общие положения

Статья 1. Предмет и сфера действия Кодекса

1. Кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным служащим Российской Федерации и муниципальным служащим (далее – государственные и муниципальные служащие), независимо от замещаемой должности.

2. Гражданин Российской Федерации, поступающий на государственную службу Российской Федерации либо муниципальную службу (далее – государственная и муниципальная служба), знакомится с положениями Кодекса и соблюдает их в процессе своей служебной деятельности.

3. Каждый государственный и муниципальный служащий должен принимать все необходимые меры для соблюдения положений настоящего Кодекса, а каждый гражданин Российской Федерации вправе ожидать от государственного и муниципального служащего поведения в отношениях с ним в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

Статья 2. Цель Кодекса

1. Целью Кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения государственных и муниципальных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственного и муниципального служащего, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных и муниципальных служащих.

Кодекс призван повысить эффективность выполнения государственными и муниципальными служащими своих должностных обязанностей.

а) служит основой для формирования должной морали в сфере государственной и муниципальной службы, уважительного отношения к государственной и муниципальной службе в общественном сознании;

б) выступает как институт общественного сознания и нравственности государственных и муниципальных служащих, их самоконтроля.

3. Знание и соблюдение государственным и муниципальным служащим положений Кодекса является одним из критериев оценки качества его профессиональной деятельности и служебного поведения.

II. Основные принципы и правила служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным и муниципальным служащим

Статья 3. Основные принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих

и) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

к) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;