Миграционный кризис, настигший европейские страны, был спровоцирован с апреля 2015 г. военными действиями на территории регионов Ближнего Востока и Северной Африки. Однако в Европу направляются не только вынужденные мигранты из зон с нестабильной военно-политической обстановкой, но и так называемые «экономические мигранты», т.е. лица, добровольно покинувшие свое место жительства в следствие неблагоприятных социально-экономических условий.
В связи с этим крайне необходима международно-правовая регламентация миграционных процессов и разграничение понятий «беженец» и «мигрант».
Международно-правовое определение «беженец» содержится в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.) и включает в себя следующие признаки (п. 2 ч. «A» ст. 1):
- индивид пересек международные границы и находится вне пределов страны своего гражданства или обычного местожительства;
- он не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;
- индивид обоснованно опасается стать жертвой преследования;
- преследование может осуществляться по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
- индивид не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.
Согласно определению ООН, беженец – это лицо, имеющее обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических взглядов. Но в 90-х гг. принимающие государства стали называть таких людей «лицами, ищущими убежище», а статус «беженцев» получали только после того, как их заявления подтверждались. Эта терминология появилась в связи с тем, что очень многие мигранты являются «экономическими беженцами», которые ищут убежище потому что не обладают достаточной квалификацией для того, чтобы считаться рабочими мигрантами.
Право беженца на политическое убежище в иностранном государстве закреплено в Женевской конвенции, и является одним из основополагающих прав человека. Также, это право закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Конвенции о статусе беженце 1951 г. и Протоколе 1967 г. Согласно п. 33 Конвенции 1951 г. был впервые установлен запрет на принудительное возвращение беженцев в страны, из которых они прибыли. Далее это важнейшее правило дублируется в декларации ООН от 1967 г.
Для реализации международно-правовой защиты беженцев первостепенное значение имеют обстоятельства их бегства из своей страны. Главное отличие беженцев от обычных иностранных граждан состоит в том, что они не находятся под защитой государства своего гражданства или постоянного местожительства. Преследование лица может выражаться как в определенных действиях властей страны, так и в их бездействии или попустительстве в случаях, когда они должны были пресечь нарушения прав человека, совершаемые иными силами (повстанцами, вооруженными эскадронами, сепаратистскими движениями). Обоснованные опасения лица, покидающего свою страну, объективно связаны с возможным преследованием. Признание лица беженцем осуществляется на индивидуальной основе, с учетом событий, имеющих место в государстве исхода, и приведенных заявителем фактов, подтверждающих его опасения.
Правовое положение беженцев подразумевает их дальнейшее возвращение на родину после завершения конфликта. Тем самым изначально не предполагается их интеграция в общество принимающей страны. Тем не менее беженцы пользуются социально-экономическими благами, а именно социальными пособиями и жилищами.
Следует отметить, что до сих пор в международном праве не существует унифицированного понятия «мигрант». Считается, что этот термин охватывает все случаи, когда решение о миграции человек принимает свободно по причинам личного удобства и без вмешательства внешнего принудительного фактора.
Россия и современный мир / Отв. ред. М.А. Неймарк. – М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2016. // Т.Н. Мозель. Миграционная политика ЕС и проблема беженцев в современном мире. – С. 253.
Что же касается определений понятия «беженец» в международном праве, то оно содержится в двух основных документах: Конвенции ООН (1951 г.) «О статусе беженцев» и Протоколе к ней (1967 г.).
Существуют некоторые расхождения в частности в Конвенции ООН (1951 г.), предусматривающей временное географическое ограничение. Т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до января 1951 г.
Что касается Протокола, то он устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и в отношении любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникает проблема беженцев.
В связи с этим необходимо учитывать участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку РФ является соучастником обоих документов, то в соответствии с 24 ст. Конституции РФ и п.3 ст. 18 комментируемого документа, эти акты обладают прямым действием на территории РФ, и в случае, если внутренне законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов.
Попытки дать определение «беженцев» в международных документах предпринимались еще до создания ООН, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый «групповой подход». Необходимым условием при этом является следующее:
Лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения;
Не пользовались защитой правительства этой государства. Например, русские беженцы в 1926 году определялись как «любые лица» русского происхождения, которые не пользуются защитой правительства СССР и не приобрели иного гражданства.
Аналогично было и содержание понятия «армянский беженец». Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 года, касающемся выдачи удостоверения личности русским и армянским беженцам.
В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения. В последствии аналогичный подход использовался в Соглашениях 1936 года «О лицах, бежавших из Германии».
После Второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия «беженец». Об этом наглядно свидетельствует Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Конвенция ООН 1951 г. «О статусе беженцев».
Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так к числу беженцев были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинсковского режима (Норвегия), некоторые лица еврейского происхождения, иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала войны по признаку расы, религии, национальности или политическим убеждениям. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.
УВКБ сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого момента основы международно-правового подхода к понятию «беженец» начали закрепляться в документах ООН, Устава УВКБ и Межгосударственных договорах.
Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года находились вне страны своего происхождения страны, гражданином которой являлся беженец. А в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания и не могли, либо не желали воспользоваться ее защитой в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований.
К ним также относят лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельства, ставшие основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует.
И, наконец, Устав распространяется на все другие лица, которые находятся вне страны своей гражданственной принадлежности, или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего местожительства вследствие испытываемых или испытанных опасений преследований по причинам расы религии. Гражданства, политических убеждений, или не могут или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.
Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важной отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь ООН, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.
В ст. 1 Конвенции дано общее определение термина «беженец». Это лицо, которое в результате событий, происшедших 1 января 1951 года, может в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы. Вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности или не может, воспользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться этой защитой вследствие таких опасений; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий не может, или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
В дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом войны, но и ее последствий.
В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции и на «новых беженцев», т.е. лиц, которые, попадая под определение, содержащиеся в Конвенции, стали беженцами в результате событий января 1951 года.
Определение понятия «беженец» в рассматриваемом Федеральном законе воспроизводит Конвенцию ООН 1951 года и Протокол 1967 года. Исключение составляет один момент - указание на национальность в ст.1 Закона в числе признаков, по которым лицо подвергается преследованию.
Следует отметить, что определение понятия «беженец» в прежней редакции Закона РФ «О беженцах» (1993 г.) не в полной мере соответствовало Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года.
В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона «О беженцах» в РФ беженцем признается лицо, подпадающее под следующие основные признаки: это лицо, не являющееся гражданином РФ, им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид); находящееся вне страны своей гражданской принадлежности, либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы. Вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений. Для иностранных граждан); не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лиц, не имеющих определенного гражданства.
О признании понятия «беженец», использованного в Конвенции «О статусе беженцев», свидетельствует и практика его применения в ряде Международных региональных актов, а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ.
С. АСТАХОВ, студент 4 курса международно-правовой специализации юридического факультета Орловского государственного университета
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЖЕНЦЕВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Данная статья посвящена правовому положению беженцев в соответствии с международно-правовыми нормами. Помимо международных документов во многих государствах существуют и свои законодательные акты, которые вносят дополнительные критерии определения тех или иных категорий вынужденной миграции.
Ключевые слова: статус беженцев, современные конфликты, вынужденная миграция, международно-правовые нормы.
Современное определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев», Конвенции «О статусе беженцев» (Заключена в Женеве 28.07.1951) и Протоколе к ней 1967 г., касающемся статуса беженцев. Между указанными актами существуют некоторые расхождения. В частности, Конвенция ООН 1951 г. предусматривает временное и географическое ограничения, т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 г. Протокол 1967 г. устраняет эти ограничения и применяется в отношении государств и в отношении любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникает проблема беженцев. Российская Федерация подписала эти документы, которые таким образом обладают теперь прямым действием на территории нашего государства.
Одна из острых проблем, связанных с беженцами, как и с рядом других категорий вынужденной миграции (экологические беженцы, перемещенные лица, «высланные», лица, ищущие убежища и др.), состоит в том, что помимо международных документов, определяющих их статус, во многих государствах существуют и свои законодательные акты, которые вносят дополнительные критерии определения тех или иных категорий вынужденной миграции. Но, что четко зафиксировано в большинстве из них и с чем согласны большинство специалистов в области международной миграции, так это то, что «люди, которые хотят покинуть свою страну, чтобы повысить жизненный уровень или найти лучшую работу, не могут претендовать на статус беженца».
Процесс определения статуса беженца происходит в два этапа. Во-первых, необходимо выяснить факты, относящиеся к данному случаю. Во-вторых, применить к этим фактам определения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. Положения Конвенции 1951 года, определяющие, кто является беженцем, состоят из трех частей, которые были названы положениями соответственно о «включении», «прекращении» и «исключении». В положениях о включении определяются критерии, которым должно отвечать лицо, чтобы быть беженцем. Они образуют позитивную основу, на которой строится определение статуса беженца.
Причинами существования беженцев в первую очередь надо выделить политические и этнические, постоянно провоцирующие различной степени вооруженные конфликты, причем в большинстве случаев непосредственно в развивающихся регионах. Более того, почти все современные конфликты, ведущие к появлению беженцев,
© С. Астахов
как правило, происходят непосредственно внутри стран, в то время как раньше данные конфликты наблюдались между странами. Ситуация в Сомали, Руанде, Заире, Югославии и др. - яркие тому примеры. Более того, чем больше в том или ином регионе вооруженных столкновений, тем больше беженцев там появляется.
Не случайно наиболее стремительный рост их численности наблюдается в Африке. Сегодня на Африканском континенте насчитывается примерно 15 млн. беженцев, перемещенных лиц. Надо выделить политические и этнические причины, постоянно провоцирующие различной степени вооруженные конфликты, причем в большинстве случаев непосредственно в развивающихся регионах.
Среди причин, способствующих сохранению огромного числа беженцев и перемещенных лиц, необходимо выделить также причины, обусловленные ухудшением окружающей среды, экологическим кризисом, увеличением стихийных бедствий и природных катастроф. Как отмечал бывший Генеральный секретарь ООН в 1993 г. Бутрос Гали, «невозможно провести четкую и ясную границу между конфликтами, войнами и стихийными бедствиями по тому влиянию, которое они оказывают на гражданское население.
Засуха, наводнение, землетрясение и циклоны так же разрушительны для людей и благосостояния общества, как войны и гражданские конфликты». Эти стихийные бедствия происходят не в вакууме и зачастую обусловлены неразумной промышленной и сельскохозяйственной деятельностью во многих, в первую очередь в развивающихся, странах. Интенсивная вырубка леса, например, ведет к обезлесению, что, в свою очередь, повышает опасность засухи и наводнений, развитие которых сокращает плодородные земли и тем самым вынуждает часто огромные массы голодных людей мигрировать из родных мест. Так, голод в районе Африканского Рога в 1980-е годы вынудил миллионы африканцев к миграции как внутри самих стран этого района, так и через государственные границы.
Данная проблема, связанная с появлением новых масс беженцев, существует и в наши дни. Люди, которые вследствие вышеуказанных причин мигрировали в другое государство, обладают на его территории правами и обязанностями. Права беженцев можно разделить на следующие группы:
■ специфические права беженцев, вытекающие из института международной защиты;
■ права, которыми беженцы пользуются наравне с гражданами страны-убежища;
■ права, которыми беженцы пользуются наравне с другими иностранными гражданами, законно находящимися в стране пребывания.
Одним из основополагающих прав человека, закрепленным в статье 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), является право искать убежище.
Согласно духу Конвенции 1951 г. все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению УВКБ ООН № 8 «Определение статуса беженца» (1977 г.) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в том же либо в другом органе, административном или судебном в соответствии с действующей системой.
При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время, необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».
При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.
Одним из важнейших прав беженца является возможность свободного обращения в суды на территории всех стран - участниц Конвенции 1951 г. При этом на территории страны обычного местожительства беженца при обращении в суд он пользуется тем же положением, что и граждане этой страны. В прочих странах беженцу предос-
тавляется то же положение, что и гражданам страны его обычного места жительства.
Социальное попечение является сферой действия национального законодательства, и поэтому его стандарты не могут быть регламентированы международными соглашениями. Однако в соответствии с принципом отказа от каких-либо форм дискриминации беженцы, законно проживающие на территории государства, имеют право на социальное попечение в размерах, предусмотренных, как правило, для граждан страны проживания. В частности, глава IV Конвенции 1951 г. определяет, что беженцы имеют право:
На применение системы пайков наравне с гражданами страны, где существует система распределения дефицитных продуктов;
На решение жилищного вопроса в положении не менее благоприятном, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах;
На начальное образование наравне с гражданами страны пребывания и положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы в отношении других видов образования;
Признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней; освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий;
На то же положение, что и граждане страны проживания в отношении вознаграждения за труд и условий труда (размер оплаты, продолжительность рабочего дня,возраст работающих по найму и т.д.), социального обеспечения с учетом национального законодательства (например, при сочетании солидарной и накопительной пенсионной систем, при котором беженцы будут получать пенсии меньшего размера).
Беженцы, согласно статье 15 Конвенции, наравне с иными иностранцами имеют право создания ассоциаций, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды (некоммерческих объединений), а также профессиональных союзов.
Важным моментом при решении проблем беженцев является вопрос об их самообеспечении, т.е. вопрос о поиске ими занятий, приносящих им доход - работы по найму, или создании собственных предприятий.
Беженцы имеют право на самостоятельное занятие сельским хозяйством, промышленность, ремеслами и торговлей, а также право учреждать торговые и промышленные товарищества в усло-
виях не менее благоприятных, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.
Очевидно, что правовое положение беженцев и лиц, ищущих убежище, подразумевает наличие не только прав, но и обязанностей в отношении принимающего их государства. Они лаконично определены в статье 2 Конвенции о статусе беженцев.
Нарушение этих норм, в частности совершение преступного деяния, может повлечь за собой не только уголовную ответственность, но и возможность депортации.
Предоставление политического убежища - суверенное право государства. Своим внутренним актом оно определяет мотивы предоставления убежища, статус лиц, которым оно предоставлено, порядок предоставления и случаи утраты права на убежище.
Политическое убежище предоставляется лицам, которые ищут защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормами международного права, при этом принимается во внимание, что преследование направленно непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.
Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории и правами, и свободами и несет обязанности наравне с другими гражданами, кроме случаев, установленных законом для иностранных граждан и лиц без гражданства.
Предоставление РФ политического убежища и его лишение производятся указами Президента РФ. Политическое убежище в РФ не предоставляется, если лицо:
1) преследуется за действия (бездействия), признаваемые в РФ преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН;
2) привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу и в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ;
3) лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
4) прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
5) прибыло из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для данного лица на убежище в соответствии с ФЗ «О беженцах»;
6) представило заведомо ложные сведения;
7) имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.
Лицо, которому в РФ предоставлено политическое убежище, утрачивают право на убежище в случаях:
1) возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного места жительства;
2) выезда на жительство в третью страну;
3) добровольного отказа от политического убежища на территории РФ;
4) приобретения российского гражданства или гражданства другой страны.
Лишение лица предоставленного ему РФ политического убежища может иметь место по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, совершило преступление и в отношении его вынесен вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Legal status of refugees in international law.
The given article is devoted to the legal status of refugees according to an international law. Besides international documents, many states have their own legislative acts inputting additional criteria of defining this or that categories of forced migration.
С точки зрения современного международного права термин «беженец» является строгим, конкретным по своему характеру, так как его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом «беженец», которое мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. В обиходе беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств, угрожающих его личной безопасности и безопасности членов его семьи. По какой причине он вынужден так поступать, для нас, по сути, не имеет значения.
Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют большую роль при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. Но прежде чем подробно рассмотреть границы понятия «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования .
Впервые в международных соглашениях понятие «беженец» было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 году конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с пунктом 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства .
Аналогичный подход к определению понятия «беженец» был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 года и Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 года. В соответствии со статьей 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: «а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; b) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии». Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия «беженец». Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев .
Необходимо отметить, что в соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали «причины оставления беженцами страны своегопрежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами» .
Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия «беженец», которая осуществлялась в рамках Лиги Наций, велась неофициальная работа по включению в понятие «беженец» причин, по которым беженец покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 года в Брюсселе Институт международного права принял резолюцию под названием «Правовой статус апатридов и беженцев», определившую беженца как индивида, «который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства» .
В 1938 году в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая учредила Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) «лица, которые еще не покинули страну своего происхождения, однако они вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расовой принадлежности»; б) «лица, которые уже покинули свою страну происхождения или еще не обосновались постоянно в иных местах» .
Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие «беженец». Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 года. В ее Уставе были использованы положения всех предыдущих международных соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Уставом были отнесены следующие категории лиц: «а) жертвы нацистского или фашистского режима, или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;b) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера или вследствие их политических убеждений» .Отличительная особенность определения понятия «беженец» по Уставу МОБ заключалась в том, что оно объединило групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия «беженец», и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.
В 1949 году ООН начала подготовительную работу по созданию новой организации, которая заменила бы МОБ. Соответственно необходимо было разработать и новое определение понятия «беженец», что связывалось с последними событиями и изменениями в международных отношениях государств - членов ООН.
Этой новой организацией стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а документом, по-новому определившим понятие «беженец», - Устав этого учреждения.
В Уставе соединены элементы определений понятия «беженец», содержащиеся в предыдущих соглашениях. В соответствии с пунктом 6 главы II Устава компетенция Верховного комиссара ООН по делам беженцев распространяется на «всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этойстраны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо попричинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» .
Кроме того, под мандат УВКБ ООН подпадают беженцы, правовое положение которых регулируется ранее заключенными международными договорами и соглашениями.
Определение понятия «беженец», содержащееся в Уставе УВКБ, носит универсальный характер по сфере применения, так как не содержит никаких географических и временных ограничений .
Тем не менее, по мнению английского юриста-международника Г.С. Гудвин-Гилла, «Устав УВКБ содержит явное противоречие», которое заключается в том, что, с одной стороны, деятельность Управления распространяется на группы и категории беженцев, а с другой - содержащееся в нем определение понятия «беженец» требует оценки обстоятельств того, как лицо стало беженцем в каждом конкретном случае . Последующие события заставили УВКБ ООН достаточно гибко применять на практике свой мандат, в результате чего произошло существенное изменение концепции «беженец». Беженцы стали предметом внимания международного сообщества.
Важную роль в расширении концепции «беженец» сыграли главные органы ООН - Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет. Позднее к ним присоединился Исполнительный комитет по Программе Верховного комиссара, созданный в 1957 году.
В 1957 году Генеральная Ассамблея ООН уполномочила УВКБ ООН на основе резолюции 1167 ГА ООН от 26 ноября 1957 года оказать помощь беженцам, которые не подпадали под определение, содержащееся в Уставе УВКБ. Речь шла о китайских беженцах, размещенных в Гонконге. Ситуация осложнялась еще и тем, что в тот период сосуществовало одновременно два Китая, каждый из которых претендовал на роль государства гражданской принадлежности.
В 1959 году ГА ООН в своей резолюции 1388 (XIV) от 20 ноября разрешила Верховному комиссару оказание «добрых услуг» беженцам, «которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций». Резолюция 1959 (XVIII) 1963 года ГА ООН содержит просьбу к Верховному комиссару продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на его попечении, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям ГА ООН и директивам Исполнительного комитета. Эти и последующие резолюции ГА ООН свидетельствовали о том, что ООН стала использовать прагматический подход при определении лиц в качестве беженцев. К этому необходимо добавить и то, что в 60-х годах XX века увеличивающиеся масштабы потоков беженцев, особенно в африканских государствах, заставили УВКБ ООН применять так называемый «групповой подход». В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц. Хотя это и противоречило положениям Устава УВКБ, но то была вынужденная мера в случае внезапно возникавших массовых потоков беженцев, когда спасение жизни людей и их безопасность оправдывали обход действовавших юридических норм .
Чуть позднее УВКБ стало оказывать помощь и лицам, перемещенным внутри страны. Так, в 1972 году ЭКОСОС принял решение о распространении помощи не только на беженцев из Судана, но и на «лиц, перемещенных внутри страны» . В 1976 году ЭКОСОС признал значение деятельности УВКБ «в дополнение к его первоначальным функциям в отношении искусственно вызванных бедствий». Совет выразил благодарность Верховному комиссару от имени «беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий» .
Несмотря на все расширяющийся круг лиц, которыми занималось УВКБ ООН, официальные документы тоговремени свидетельствуют о нежелании использовать термин «беженец» в отношении тех, кому УВКБ ООН оказывало помощь. Вместо этого использовались термины «перемещенные лица», «лица, перемещенные внутри страны» и др. Однако шел процесс корректировки и выработки новых терминов. В 1976 году Исполком по Программе Верховного комиссара использовал термин «лица, ходатайствующие о предоставлении убежища».
В 1977 году обязательства по предоставлению помощи беженцам и перемещенным лицам были четко сформулированы в документах ГА ООН. Позднее были признаны и другие категории лиц, нуждающихся в помощи, включая репатриантов, женщин, детей, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.
Подобная тенденция расширения круга лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь, говорит о том, что при выявлении таких категорий лиц необходимо применять более общий критерий - отсутствие защиты.
Итак, в настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям лиц: беженцам по определению Устава УВКБ ООН, возвратившимся беженцам, лицам, ищущим убежище, внутренне перемещенным лицам и другим категориям лиц, входящим в сферу деятельности УВКБ ООН.
Несмотря на протесты некоторых государств, международное сообщество официально не возражает против осуществления УВКБ своих функций в отношении столь различных категорий лиц, так как оказание такой помощи не затрагивает суверенного права государств признавать за ними статус беженца со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, правовой базой предоставления защиты данным категориям лиц являются резолюции органов ООН, носящие рекомендательный характер. Более того, все вышеуказанные категории лиц юридически не включены в понятие «беженец» и существуют независимо от него, что означает следующее: пользование международной защитой и помощью в полном объеме предоставлено только беженцам по определению Устава УВКБ ООН.
Помимо определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе УВКБ ООН, существует определение этого понятия, содержащееся в разделе А статьи 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года . Определение явилось результатом длительных и бурных дискуссий между государствами, которые проходили в Специальном комитете по проблемам беженцев и бесподданых.
Некоторые государства полагали, что слишком расплывчатое определение вызовет трения между государствами по поводу его толкования и применения, а также возложит на них непомерно большие и трудно выполнимые обязательства. В связи с этим США предложили определение, которое включало четыре категории беженцев, находящихся за пределами своей страны из-за «преследований или опасений преследований» . В эти категории были включены беженцы периода Первой мировой войны, беженцы в межвоенный период, новые беженцы, перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми. Великобритания предложила свой вариант определения общего характера и распространявшегося на лицо, которое, покинув страну своего обычного проживания по причине преследований или вполне обоснованных опасений преследований, не возвращается либо не может вернуться в эту страну по уважительным и достаточным причинам, или ему не позволяют вернуться туда власти этой страны, и которое не является гражданином какой-либо иной страны .
Для выработки определения, которое удовлетворило бы все государства, в Специальном комитете была созданарабочая группа, которая взяла за образец определение, содержащееся в Уставе Международной организации по делам беженцев. В ходе долгой работы стороны пришли к варианту определения понятия «беженец», который удовлетворял всех.
Государства - участники Конвенции 1951 года согласились, что термин «беженец» должен применяться к лицам, признанным беженцами в соответствии с ранее принятыми международными соглашениями, а также к любому лицу, удовлетворяющему положениям пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции, где говорится, что беженцем признается любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» .
Однако определение понятия «беженец» Конвенции 1951 года имело два ограничения: первое (временное) заключалось в том, что согласно Конвенции право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, второе (географическое) состояло в том, что вышеупомянутые события означают либо «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года», либо «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года» . Наличие двух ограничений сильно затрудняло решение проблемы беженцев, исключаяиз сферы применения Конвенции миллионы беженцев и другие категории вынужденных мигрантов.
Для решения возникших проблем в 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев.Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений, что придало Конвенции универсальный характер .Протокол снял положение Конвенции 1951 года об ограничении срока 1951 годом, что сделало Конвенцию подлинно универсальным соглашением. Протокол является независимым юридическим документом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 года. Любое присоединяющееся к Протоколу государство берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 года в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без датированности 1951 годом. Если какое-либо государство присоединяется только к Протоколу, то оно не может внести географическую оговорку.
Кроме того, еще с момента подписания Конвенции 1951 года государства признали, что не все беженцы включены в сферу применения Конвенции. Поэтому в Заключительном акте Конференции полномочных представителей, на которой была подписана Конвенция 1951 года, государствам было рекомендовано применять ее положения к другим категориям беженцев, не подпадавших в то время под сферу ее применения.
Существование одновременно трех универсальных документов - Устава УВКБ ООН, Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, которые содержат схожие определения понятия «беженец», привело к возникновению еще одной правовой проблемы. Суть ее в том, что в настоящее время существуют две основные категории беженцев среди уже признанных таковыми на основе вышеуказанных международных документов.
Первая категория - «мандатные беженцы». Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН как беженцы на основе положений Устава и они не зависят от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми «конвенционным беженцам», если не будут признаны беженцами государством - участником Конвенции 1951 года. Данный термин относится к беженцам, положение которых относится к более широкой компетенции Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной Ассамблеей ООН.
Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.
Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:
1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;
2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;
3) эти опасения должны основываться на одном из пяти
признаков:
Религии;
Гражданства;
Принадлежности к какой-либо определенной социальной группе;
Политических убеждений;
4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.
Международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения.
В соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ГА ООН в декабре 1949 года.
До настоящего времени не выработано единого определения понятия "убежище". В 1950 г. Институт международного права принял резолюцию "Убежище в международном публичном праве", в которой убежище определяется как "покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемуся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его". Данное определение предполагает разделение убежища на территориальное (предоставление убежища лицу на территории государства убежища) и дипломатическое (предоставление убежища лицу на территории дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства).
Предоставление территориального убежища является наиболее распространенным. Случаи предоставления дипломатического убежища оцениваются иногда как нарушение положений Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ч. 3 ст. 41) и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (ч. 2 ст. 55). Согласно этим статьям помещения дипломатических представительств и консульских учреждений не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями. Однако в 1928 г. на Гаванской конференции американских государств была принята Конвенция об убежище, которая предусматривает предоставление дипломатического убежища в дипломатических представительствах, консульских учреждениях и на военных кораблях.
К настоящему времени не принято универсального международно-правового акта, регулирующего отношения государств, связанные с предоставлением убежища. Однако существует ряд документов рекомендательного характера по этому вопросу. Среди них – ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая предусматривает, что "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". В развитие положений ст. 14 ГА ООН приняла в 1967 г. текст Декларации о территориальном убежище. Подтверждая положения Всеобщей декларации прав человека, данный документ установил определенные правила предоставления убежища. Декларация установила, что предоставление государством убежища по основаниям, предусмотренным ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., является "мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт". Предусмотрено, что убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Декларация предусматривает также определенные гарантии в отношении лица, которому предоставлено убежище. В то же время на государство, предоставляющее убежище, возлагаются определенные обязательства. В частности, оно не должно позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.
Проблема беженцев и других категорий вынужденных мигрантов существует давно, но в начале XX в. она стала приобретать международную остроту. После Второй мировой войны в рамках ООН для решения проблемы беженцев в качестве вспомогательного органа ГА ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах. Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности, и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства. В последующем в это определение вводились дополнительные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получила название "мандатные" беженцы. Этот термин применяется к лицам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. "Мандатные" беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН в результате проводимых им программ оказания помощи. "Конвенционные" беженцы пользуются правами и льготами, предоставляемыми государством убежища в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. (вступила в силу в 1954 г.) и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1967 г. В 1992 г. между УВКБ ООП и Россией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регионального представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Аналогичное Соглашение о сотрудничестве заключено с Международной организацией по миграции в 1992 г.
Конвенция о статусе беженцев является основным универсальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, правовым фундаментом международной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия "беженец", не "привязанное", к определенным национальным группам. Согласно ст. I Конвенции беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Конвенция определяет правовой статус беженца, предусматривает его социальное и медицинское обеспечение. Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключается в утверждении принципа невысылки, в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям.
Протокол, касающийся статуса беженцев, отменил ограничение действия Конвенции во времени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный характер. Участниками Конвенции и Протокола являются более 140 государств. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 февраля 1993 г.
Личный статус беженца определяется законами страны его домицилия, а в случае его отсутствия – законами страны его пребывания. Конвенция о статусе беженцев предусматривает: право беженца в отношении собственности, авторские и промышленные права, вопросы трудоустройства, социального и медицинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обращение в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении других прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) – режимом нс менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане. Конвенция о статусе беженцев содержит положение о том, что государства-участники будут "по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев". Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства-убежища. Например, в России Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" предусмотрено, что обычным условием приема в гражданство является ценз оседлости в пять лет до обращения с ходатайством. Для беженцев существуют льготы – этот срок составляет один год (п. "в" ч. 2 ст. 13).
Отдельную категорию беженцев составляют палестинские беженцы. В настоящее время общее число палестинских беженцев составляет более 4,5 млн человек. Для решения их проблем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР).
Одной из категорий граждан, пользовавшихся правовой защитой после окончания Второй мировой войны, являлись перемещенные лица. Это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы. После окончания войны вопросами возвращения перемещенных лиц в страну их постоянного местожительства занималась созданная в 1946 г. Международная организация по делам беженцев. СССР заключил ряд международных соглашений о репатриации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны. В современных международно- правовых документах данный термин не используется. В последние годы увеличилось число такой категории вынужденных мигрантов, как лица, перемещенные внутри страны, что стало следствием увеличения числа вооруженных конфликтов немеждународного характера. Основное отличие лиц, перемещенных внутри страны, от беженцев заключается в том, что они не пересекают государственных границ государств, а вынуждены менять постоянное местожительство в пределах одного государства.
