Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы путем использования объективных закономерностей и тенденций в использовании земельных ресурсов для обеспечения их эффективного функционирования.
Система управления земельными ресурсами включает:
- - установление цели и приоритетов управления;
- - определение объектов и субъектов управления;
- - формирование политики, выработка стратегии управления;
- - выбор методов/механизмов управления;
- - создание информационного и нормативно-правового обеспечения управления;
- - создание организационной инфраструктуры;
- - реализацию целей, задач и функций субъектами управления.
Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, удовлетворяемых за счет свойств земли. Основная цель достигается путем постановки частных целей, таких как: рациональное, эффективное использование и охрана земель; формирование перспективного перераспределения земельных ресурсов и характера их использования; высокий уровень экологических и социальных условий жизни населения; эффективное развитие предпринимательской и общественной деятельности; сохранение и восстановление свойств окружающей природной среды, в том числе земли; получение максимума поступлений платежей за землю.
Управление земельными ресурсами - одно из важнейших направлений деятельности местного самоуправления. Земля, будучи необходимым условием существования человека, основой его физиологической, социальной и экономической деятельности, занимает особое место в жизни муниципалитета.
Это место не только для жизни десятков и сотен тысяч людей, но и для промышленной, торговой деятельности, представительских функций, отдыха и туризма. Для всех разнообразных проявлений жизненных функций городского организма, тесно связанных с местной территорией, земельная проблема имеет решающее значение.
Использование любого земельного участка изначально связано с проявлением разнонаправленных интересов, нередко значительной степени конфликтности, так как цели и интересы субъектов градостроительной деятельности в силу ряда объективных причин могут не только не совпадать, но и иметь диаметрально противоположную направленность.
В соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении, территорию муниципального образования составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения".
Муниципальные образования реализуют следующие задачи управления земельными ресурсами:
- - повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования;
- - увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и сделок с землей;
- - максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках;
- - устойчивое использование земель;
- - предельное увеличение земли в оборот.
Управление земельными ресурсами - сложно организованная система, которая охватывает большой спектр общественных отноше-
ний и включает управление социальными, экономическими, правовыми, экологическими и другими видами отношений. Данному виду управления характерен ряд особенностей, связанных с тем, что:
- а) земля - это особый объект управления;
- б) земельные отношения связаны с объективными закономерностями развития общества и общественного производства;
- в) земля представляет собой имущество особого рода и, следовательно, по поводу земли возникают особые - имущественные или рыночные отношения;
- г) для управления земельными ресурсами характерно специфическое сочетание функций и методов управления.
Объектом управления в сфере земельных отношений является земля. Термин «земля» имеет несколько значений. В широком смысле под «землей» понимается планета Земля со всеми ее естественными компонентами, а в узком смысле - поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, почвы, дно водоемов.
Земля может рассматриваться как природный объект и ресурс, существующий независимо от воли человека, как место и условие жизни людей, как территория государства, как объект хозяйствования, как пространственный операционный базис (место размещения зданий, сооружений и т. п.) .
Земля - это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства.
Земля обладает особым свойством - плодородием. Ее плодородный слой - главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве .
Земля является недвижимым имуществом и не может перемещаться в пространстве. Земля незаменима, невосполнима, конечна и ограничена в пространстве .
Законодатель указывает на две основные естественные функции земли как природного ресурса. Первая - способность земли служить в качестве естественного средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Вторая - ее способность выступать в качестве территориальной (пространственной) основы (базиса) осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ .
Земля - «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Без земли нет недвижимости. Земля же, независимо от того, размещено ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, является движимым имуществом. Поскольку земля является одним из элементов недвижимости, к ней относятся и другие объекты, однако земля среди них играет главенствующую роль. Поскольку земля - это недвижимость особого рода, управление земельными ресурсами требует иных подходов и реализации более сложных и комплексных функций управления (см. табл. 1).
Вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем ее ценность, главным все же является ее экологическое значение - как природного объекта. Например, земельные участки будут представлять интерес как недвижимость, объект права собственности и иных прав только до той поры, пока земля будет выполнять свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены (скажем, в результате истощения земель либо провала поверхности земли вследствие нарушения правил добычи полезных ископаемых), то соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав.
Функции земли
Земельные ресурсы - возобновляемые природные ресурсы, используемые в различных отраслях национальной экономики. Характеризуются территорией, качеством почв, климатом, рельефом, гидрологическим режимом, растительностью и т. д. Земельные ресурсы также являются основой размещения объектов, средством производства в сельском, лесном и других хозяйствах, где используется плодородие почв.
Рынок земельных ресурсов - это средство перераспределения земель между собственниками земли, землевладельцами и землепользователями в рамках принятых государством законов.
Рынок земли - совокупность конкретных отношений и связей между покупателями, продавцами, иными субъектами по поводу распределения и перераспределения земли, отражающих различные (в основном экономические) интересы их участников и обеспечивающих движение и закрепление земельных участков.
Субъектами управления в сфере земельных отношений являются:
- - граждане, в том числе иностранные;
- - юридические лица;
- - Российская Федерация;
- - субъекты Российской Федерации;
- - муниципальные образования .
Управление земельными ресурсами осуществляется посредством нескольких механизмов:
- 1. Политический", выполнение социально-политических задач государства по рациональному использованию земельных ресурсов.
- 2. Правовой", нормативно-правовое регулирование земельных отношений с целью рационального использования и охраны земель.
- 3. Организационный : формирование системы государственных и муниципальных органов управления земельными ресурсами, установление и разграничение их компетенции, организация выполнения ими взаимосогласованных функций.
- 4. Административный : использование властных полномочий для управления деятельностью в сфере использования и охраны земель и выбор соответствующих методов воздействия на общественные отношения.
- 5. Экономический". определение финансово-экономических условий эффективного использования земель.
- 6. Научный", разработка научно-обоснованных рекомендаций по управлению земельными ресурсами с учетом достижения научно- технического прогресса.
- 7. Общественный : влияние общественности на использование и охрану земель.
О. Б. Мезенина, А. В. Латинова и А. А. Рассказова выделяют принципы управления земельными ресурсами. Их можно разделить на общие и частные. К общим принципам относят:
- - приоритет государственного управления земельными ресурсами;
- - дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов;
- - принцип рационального использования земель;
- - единство управления земельными ресурсами и управления территориями;
- - организационная согласованность использования земель и управления территориями;
- - систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами;
- - экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами;
- - разграничение функций по управлению ресурсами между органами исполнительной и представительной власти одного административно-территориального уровня;
- - разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
- - правовая обеспеченность управления земельными ресурсами;
- - принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и децентрализации.
Частные принципы управления земельными ресурсами закреплены в ст. 1 Земельного кодекса:
- - принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
- - принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это нс наносит ущерба окружающей среде;
- - принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
- - принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
- - принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
- - принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;
- - принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- - принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
- - принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
- - принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
- - принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Вопросы для самопроверки
В статье 9 Конституции Российской Федерации признается право муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы.
Земля (далее будет идти речь о землях населенных пунктов) является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость. В зарубежных странах платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов. В России отношение к земле как к стоимости пока только формируется, а доля доходов от ее использования (земельный налог и арендная плата) не превышает 4 - 5% доходов местных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия и осуществлять контроль над использованием земель, находящихся в границах муниципального образования. Указанные действия составляют важную государственную функцию, поэтому органы местного самоуправления тесно взаимодействуют по этим вопросам с государственными органами, осуществляющими госземконтроль.
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности.
По Федеральному закону от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», к муниципальной собственности относятся:
Земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;
Земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;
Земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также созданным органами местного самоуправления муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации ;
Земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.
В Российской Федерации негосударственные субъекты собственности на землю имеют права не на все недра, соответствующие их земельному участку, а только на общераспространенные полезные ископаемые (глина, песок и т.п.). Залежи угля, нефти, руды и т.п. не включены в состав недвижимого имущества частного собственника земельного участка, так как недра полностью принадлежат государству.
Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Однако управление и распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.
Согласно Конституции РФ , земли поселений могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Они могут быть объектом купли-продажи. Предпочтительной формой собственности на землю является такая, при которой собственник объекта недвижимости является одновременно собственником соответствующего земельного участка.
Однако работа по реальному разграничению земель поселений по формам собственности далека от завершения. Установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику.
Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности.
Право собственности на земельные участки у муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации.
Для превращения муниципального образования в реального земельного собственника органам местного самоуправления в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ необходимо проделать большую работу по разработке местной нормативной базы землепользования.
В частности, на муниципальном уровне необходимо:
Разработать и принять правила землепользования и застройки территории;
Установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
Определить порядок установления органами местного самоуправления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные в черте поселения;
Установить нормы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
Принять положения о муниципальном и общественном земельном контроле и т.д.
Рис. 1 Формы землепользования в РФ
В постоянное бессрочное пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.
Самой распространенной формой землепользования является аренда. Для муниципальных земель орган местного самоуправления выполняет функции арендодателя. Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо . Он имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду (третьему лицу) в пределах срока договора аренды, при условии уведомления собственника. Аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случаях использования земельного участка не по целевому назначению категории; использования земельного участка, которое приводит к существенному ухудшению экологической обстановки; изъятия земельного участка для муниципальных нужд и т.п.
Право пожизненного наследуемого владения участком Земельным кодексом РФ не предусмотрено, однако оно сохраняется для участков, предоставленных гражданам на момент вступления Кодекса в силу. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право бесплатно приобрести их в собственность.
Ограничителем права собственности на землю является существующая во всем мире система публичных и частных сервитутов. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения общественных интересов, в том числе интересов населения, проживающего на данной территории. Могут устанавливаться следующие публичные сервитуты: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также транспортной инфраструктуры; размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ; временного пользования земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе и т.п.
В безвозмездное срочное пользование (не более чем на год) на основании договора земельные участки могут предоставляться работникам организаций отдельных отраслей экономики (транспорт, лесное хозяйство, лесная промышленность, охотничье хозяйство, государственные природные заповедники и национальные парки).
В соответствии с законодательством органы местного самоуправления вправе изымать земельные участки для муниципальных нужд (например, для строительства дорог или размещения объектов муниципального значения при отсутствии других экономически целесообразных вариантов возможного размещения этих объектов).
В настоящее время основным способом предоставления земельных участков для строительства является проведение торгов по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды земельных участков. Кроме того, предоставление земельных участков для жилищного строительства, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства, осуществляется исключительно на аукционах.
Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» регулирует правила организации и проведения торгов при продаже находящихся в муниципальной собственности земельных участков.
Проблемы в управлении земельными ресурсами:
Отсутствие единых методик оценки земельных участков;
Непрозрачность процедур управления землей;
Длительные сроки рассмотрения заявок;
Кадровые проблемы;
Длительное не освоение земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства;
Малоэффективное использование земель
Цели и задачи управления земельными ресурсами:
Повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования;
Увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и операций, связанных с землей;
Максимальное удовлетворение потреб-ностей в земельных участках как граждан, так и предприятий различных отраслей хозяйствования на территории города;
Предельное вовлечение земли в оборот и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель.
Осуществление муниципального земельного контроля за охраной и использованием земель;
Оформление права муниципальной собственности на землю;
Повышение налогооблагаемой базы по земельному налогу, увеличение поступлений доходов в бюджет от сданных в аренду земельных участков.
Завершение комплекса работ по инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности граждан, определение списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны в установленном законом порядке невостребованными;
Признание в судебном порядке права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли;
Выделение земельных участков в счет земельных долей находящихся в муниципальной собственности;
Продажа земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, предоставление земельных участков, выделенных в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности хозяйствующим субъектам;
Вовлечение в оборот земель, не используемых или неэффективно используемых участниками земельных отношений;
Совершенствование процедуры проведения торгов на право заключения договоров аренды на земельные участки;
Оказание содействия гражданам в оформлении прав на земельные участки;
Организация и проведение кадастровых работ по формированию земельных участков и их кадастровому учету.
Рис. Система управления земельными ресурсами МО
Система управления земельными ресурсами регионов должна быть основана на земельной и налоговой политике государства, как базы для взаимодействия регионов с центром, а также экономической самостоятельности регионов в принятии тактических решений.
Одно из ключевых направлений государственной земельной политики, повышение эффективности управления земельными ресурсами ориентированной на:
Формирование информационной основы для налогообложения земель и обеспечения налоговых поступлений в бюджет;
Создание базисных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор российской экономики, увеличение вложений в улучшение использования земель;
Создание и укрепление системы государственных гарантий прав граждан на землю.
Эффективность государственной земельной политики на региональном уровне обеспечивается соблюдением следующих основных принципов: целенаправленность; интегрируемость в федеральную правовую и экономическую политику; системность; последовательность; научно-экономическая обоснованность; практическая реалистичность.
Управление земельными ресурсами регионов на землях различных категорий и целевого назначения, отличаются от управления этим процессом на федеральном уровне, имеют свои особенности.
Например в Волгоградской области преобладают земли сельскохозяйственного назначения (9,2 млн. га), что составляет 81,9% от общей площади территории субъекта федерации (табл. 6.4.1).
Поэтому, первая особенность, государственного управления земельными ресурсами в регионе - организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Разработка критериев, выявления эффективных собственников и пользователей земель с учетом специфики сельскохозяйственного производства и инвестиционной обеспеченности агропромышленного комплекса региона.
Таблица 6.4.1 - Распределение земель
Повышение инвестиционной привлекательности сельскохозяйственного производства, и формирование экономически устойчивых предприятий в АПК.
Вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в гражданско-правовой оборот, на регулируемых государством инвестиционных условиях, учитывающих требования рационального использования земель. Формирование социальной инфраструктуры на селе, определение форм государственной поддержки инвесторов и контроля за их деятельностью.
Второй особенностью управления земельными ресурсами субъектов РФ - является то, что во многих из них своим законодательством была в разное время введена частная собственность на землю, по разному функционировал рынок земли, аренда земельных участков.
Основная цель регулирования арендных отношений на землях субъекта Федерации, - обеспечение максимизации бюджетных доходов, сохранение управляемости землями, находящихся в собственности государства и его субъектов. Ключевыми направлениями, реализации государственной земельной политики на региональном уровне являются:
Разработка и внедрение комплекса мер по совершенствованию системы государственного регулирования арендных отношений, предусматривающих централизацию в регионе полномочий по управлению арендными отношениями на землю;
Разработка и утверждение единой методики определения арендной платы за землю, учитывающей категории арендаторов, эффективность использования земель, уровень доходов и платежную дисциплину, взаимосвязь арендных отношений, с социальной политикой;
Установление порядка и условий предоставления земель в аренду с учетом приоритетов стимулирующих инвестиционные процессы в региональной экономике.
На особенности управления земельными ресурсами могут оказывать влияние различные факторы, связанные с историческими, социальными и экономическими особенностями региона (рис. 6.4.1).
Для повышения эффективности системы управления земельными ресурсами на уровне субъекта РФ, создания соответствующей инфраструктуры, необходимо совершенствовать механизм финансирования данного процесса, предусмотрев долгосрочные капитальные затраты, в региональных бюджетах, а текущие затраты - за счет средств субъектов земельных отношений.
Рисунок 6.4.1 – Факторы, оказывающие влияние на систему управления земельными ресурсами региона
ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установил понятие муниципального образования.
В соответствии с законом, под муниципальным образованием понимают населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такими территориями являются:
Городское или сельское поселение (город, поселок, село, деревня, хутор, станица);
Часть поселения (район в городе);
Несколько поселений, объединенных общей территорией (сельсовет, волость, сельский округ, район, уезд).
Территории муниципальных образований формируются с учетом исторических и местных традиций, в соответствии с законами субъектов РФ.
Конституция Российской Федерации определила задачи органов местного самоуправления, связанных с местом проживания:
Совместное использование ресурсов для производственной и иной хозяйственной деятельности;
Совместное пользование социальной инфраструктурой;
Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).
Главный субъект и одновременно объект самоуправления, это население муниципального образования. Органы местного самоуправления как организационная структура, выступающая от лица местного сообщества, должны осуществлять два типа функций: представлять и реализовывать интересы населения. Этим двум типам функций соответствуют представительные и исполнительные органы власти.
Органы местного самоуправления могут исполнять функции хозяйствующих субъектов, выступать как нормативный орган, как заказчик определенных видов работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и др.
Для того чтобы система управления земельными ресурсами на уровне муниципального образования эффективно работала, необходимо не только сформировать объект управления, установить границы, определить площади, но и предать им легитимный статус.
Границы муниципальных образований могут утверждаться в виде картографических описаний. Устанавливаются границы в порядке определенном статьей 11 Закона 131-ФЗ. Согласно данному порядку:
Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов;
Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития поселения;
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;
Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения и т.д.
В соответствии со статьей 46 Федерального закона ФЗ-221 «О государственном кадастре недвижимости» органы государственной власти, органы местного самоуправления, к компетенции которых отнесены вопросы в сфере установления или изменения соответственно границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, обязаны представлять соответствующие сведения для внесения их в ГКН. Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории.
К функциям управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях также относятся: планирование, прогнозирование и зонирование земель, перераспределение земель, мониторинг земель и контроль за их использованием; взимание платы за землю и др.
Необходимо отметить, что в связи с проведением земельной реформы, за последние четверть века, в границах муниципальных образований, появилось много новых пользователей, владельцев, собственников и арендаторов земельных участков. Распоряжение которыми, особенно на уровне сельских поселений, при отсутствии сведений, всесторонне характеризующих земельный фонд территории, как объекта управления, весьма затруднительна.
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Каждый гражданин, проживающий на территории любого муниципального образования, считает землю общественной собственностью, в том числе и своей. Поэтому земельными ресурсами конкретной территории необходимо управлять с учетом экономического уклада и сложившегося менталитета населения. Земельная политика как результат деятельности органов управления для достижения поставленных целей должна быть проста, прозрачна и отвечать принятым в данном месте понятиям справедливости.
Объектом управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступают земля в установленных границах фиксированной площади и месторасположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.
Необходимо отметить, что многие граждане, проживающие в сельской местности, пользуются земельными участками, предоставленными для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ), данный вид землепользования является в муниципальных образованиях доминирующим, имеющим свои особенности, как объект управления. Учитывая, что ЛПХ обладаютнесколько миллионов граждан РФ, остановимся на особенностях формирования таких земельных участков.
Федеральным законом от 07.07.2003 № 112 -ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" установлено:
Личное подсобное хозяйство - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Реализация гражданами этой продукции не является предпринимательской деятельностью. Это означает, что платить налоги с полученных доходов от личного подсобного хозяйства не надо;
Граждане вправе осуществлять ведение личного подсобного хозяйства с момента государственной регистрации прав на земельный участок, полученный или приобретенный ими для этих целей. Дополнительной регистрации личного подсобного хозяйства не требуется.
Закон предписывает (п. 4 ст. 4) органам местного самоуправления установить максимальные и минимальные размеры земельных участков, предоставляемых из государственных и муниципальных земель в собственность гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а также предписывает субъектам Российской Федерации (п. 5 ст. 4) устанавливать максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться у граждан одновременно на праве собственности и(или) ином праве (праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве аренды).
В случае, если этот максимальный размер общей площади будет превышен, то гражданин должен в течение года либо произвести отчуждение сверхнормативной площади (продать, подарить, отказаться), либо обязан пройти государственную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя или крестьянского (фермерского) хозяйства и платить налоги от доходов с продажи выращенной продукции.
Законодатель ввел этот ограничитель в целях предотвращения случаев приобретения в собственность или в аренду десятков и даже сотен гектаров для ведения личного подсобного хозяйства и ухода от налогообложения больших объемов реализуемой продукции. Ряд граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, не имеют другого постоянного места работы и у них не идет трудовой стаж. Законом об ЛПХ им разрешено (ст. 9) добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и таким образом зарабатывать себе пенсию.
В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" документом, удостоверяющим права на землю, является выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), который ведут органы Росреестра. Эти органы выдают гражданину Свидетельства о государственной регистрации возникших прав на недвижимое имущество по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18.02.98 № 219 "Об утверждении правил ведения ЕГРП".
В соответствии с п.9 ст.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" равную юридическую силу с записями в ЕГРП имеют Государственные акты, свидетельства и другие документы, которые выдавались гражданам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
К таким документам относятся:
1) государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей, форма которого утверждена постановлением Правительства РФ от 17.09.91 № 493 (выдавался до 24.12.93, т.е. до принятия указа Президента РФ № 2287, которым ст.31 Земельного кодекса РСФСР, регулирующая выдачу государственных актов, признана недействующей);
2) Свидетельство на право собственности на землю, форма которого утверждена постановлением Правительства РФ от 19.03.92 № 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения" (выдавалось до 27.10.93. Еще одна форма свидетельства на право собственности на землю была утверждена указом Президента РФ от 27.10.93 № 1767 "О регулировании земельных отношений и развития аграрной реформы в России" (выдавалось до вступления в действие в регионе Российской Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ);
3) свидетельство о праве бессрочного (постоянного) пользования землей, свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей, договор аренды земельного участка, формы которых были утверждены постановлением Правительства РФ от 19.03.92 № 177;
4) выписка из решения правления колхоза или выписка из приказа директора совхоза о предоставлении гражданину приусадебного земельного участка, выдавались до 8.05.91 (дата введения в действие Земельного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР 25.04.91). Таким образом, все граждане, которые имеют перечисленные документы, являются законными правообладателями земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства.
Земля на территории муниципального образования может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности.
К государственным землям отнесены федеральные земли и земли субъектов Федерации, муниципальным - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Земли в пределах границ муниципального образования, не отнесенные к государственной, частной и иной собственности, а также земли, приобретенные органами местного самоуправления за пределами муниципальногообразования, находятся в распоряжении муниципального образования (рис. 6.6.1).
Рисунок 6.6.1 - Характеристика муниципальных земель
Наделение полномочиями органов местного самоуправления и возложение на них конкретных обязанностей осуществляется со стороны населения через уставы муниципальных образований. В рамках формируемых границ определяют приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми создают структуру исполнительного органа местного самоуправления.
Как уже отмечалось, функции, выполняемые органами местного самоуправления, достаточно разнообразны. Особенностью управления земельными ресурсами на муниципальном уровне является то, что исполнительный орган местного самоуправления должен: осуществлять исполнительно-распорядительные функции; готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории, местному бюджету, земельным отношениям и иным вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления. Организовывать, финансировать и проводить комплексные кадастровые работы в соответствии с ФЗ-221 «О государственном кадастре недвижимости».
Заказчиком комплексных кадастровых работ является уполномоченный орган местного самоуправления муниципального района или городского округа. В результате выполнения таких работ обеспечивается подготовка карты-плана территории, содержащей необходимые для кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях. Работы выполняются только при наличии утвержденного проекта межевания территории элементов планировочной структуры, проекта межевания земельного участка или земельных участков, утвержденного в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", и др. проектной документации. На территориях садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, работы выполняются при наличии утвержденного проекта межевания территории или проекта организации и застройки СНТ. Для определения местоположения границ земельных участков, при проведении комплексных кадастровых работ, используются материалы землеустроительной документации,содержащейся в государственном фонде данных. Материалы картографо-геодезических фондов, ситуационные планы, содержащиеся в технических паспортах, находящихся в архивах организаций по государственному техническому учету и технической инвентаризации, планово-картографические материалы, имеющиеся в муниципальных образованиях, документы о правах на землю, содержащие сведения о местоположении границ земельных участков и др. При проведении комплексных кадастровых работ в соответствии с ФЗ-221 «О государственном кадастре недвижимости», процедура согласования карты-плана территории, содержащей необходимые для кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях осуществляется в порядке установленном приказом Минэкономразвития РФ от 20.04.2015 г. согласительной комиссией, образованной, органом местного самоуправления.
Согласительной комиссией могут быть приняты решения:
О признании местоположения границ земельного участка (участков) согласованным;
О нецелесообразности изменения проекта карты-плана территории в связи с необоснованностью представленных заинтересованными лицами возражений относительно местоположения границ земельных участков;
О внесении исполнителем комплексных кадастровых работ изменений в проект карты - плана территории в соответствии с представленными заинтересованными лицами возражениями относительно местоположения границ земельных участков;
О признании местоположения границ земельного участка (участков) спорным в предусмотренном пунктом 2 части 17 статьи 42.10 Закона о кадастре случае;
О направлении заказчику комплексных кадастровых работ для утверждения оформленного исполнителем комплексных кадастровых работ проекта карты-плана территории в окончательной редакции.
В решении, приводятся кадастровые номера или обозначения образуемых земельных участков в соответствии с проектом карты-плана территории.
На территории муниципального образования могут находиться федеральные и региональные структуры, поэтому решение вопросов связанных с распоряжением земельными ресурсами в этом случае, требует проведения дополнительных согласований и разрешительных процедур с хозяйствующими субъектами федерального и регионального подчинения, любых форм собственности, что тоже является особенностью управления земельными ресурсами на муниципальном уровне.
А.В. Руднев1
УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В учебном пособии рассматривается механизм формирования земельных отношений в
муниципальных образованиях. Даны основные понятия и особенности городской земли
как объекта исследования и управления, механизмы формирования земельного рынка,
методы оценки городской недвижимости. Анализируются различные подходы к системе
управления земельными ресурсами городов, взаимоотношения муниципальных органов
власти к проведению земельной реформы. Изложены механизмы осуществления деловых
операций на рынке городской земли, основы коммерческого землепользования и
данные о влиянии земельных платежей на бюджет городов и пути совершенствования
рассматриваемой проблемы.
Учебное пособие построено на основе действующих российских нормативных актов и
содержит базовый материал по управлению земельными ресурсами г. Москвы.
© Руднев А. В., 1998
ВВЕДЕНИЕ
Одним из главных элементов современной земельной реформы является формирование
земельных отношений в городах. Земельная реформа коренным образом меняет
земельный строй страны - ушла в прошлое исключительная собственность государства
на землю, появились различные формы собственности, земля становится объектом
гражданско-правовых сделок, земельные споры рассматриваются в судах.
Деятельность землепользователей в городах и других поселениях, особенности
управления муниципальной землей представляет несомненный интерес. Городские
земли - уникальный ресурс - пространственная база для развития урбанизации и
размещения всех видов строительства, на которой сосредоточено основное
национальное богатство, созданное трудом человека. К названным землям
законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселений,
которая является для них внешней границей. Черта поселений отделяет городские
земли от иных земель.
Сегодня местные органы власти придают огромное значение возрастающей роли
земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления
муниципальной собственностью. Наделенные определенными полномочиями в области
земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование
земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права
собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а так же взимают
плату за землю. Однако в нашей стране земельные платежи в общей структуре
доходов местных бюджетов составляют незначительную часть, хотя в других странах
земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета.
Общеизвестно, что реальность и эффективность местного самоуправления
определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их
распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов
заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в
первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и,
в частности, платы за городские земли.
Управление земельными ресурсами городов на современном этапе связано, прежде
всего, с практическим определением права собственности на городские земли,
разграничением земель городов, находящихся в муниципальной собственности по
территориальным уровням управления, совершенствованием системы управления
имущественно-земельным комплексом города, разграничением функций управления
городской недвижимостью между различными ветвями власти, определением
дифференцированного норматива платы за городскую территорию в зависимости от
рыночной стоимости земли, проведением оценки городских земель, развитием рынка
городских земель, созданием инфраструктуры этого рынка.
Вместе с тем, чтобы понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня современного
города, необходимо также иметь четкое представление о градообразующих факторах
каждого административно-территориального образования, возможностях влияния
средствами управления и права на состояние развития города, его окружающей
природной среды.
От того, насколько оперативно, эффективно и удачно будут решены эти вопросы,
будет зависеть градостроительная, социальная и бюджетная политика города,
реализация социально-экономических приоритетов городского развития.
В рамках учебного пособия студентам специальности 061000 “Государственное и
муниципальное управление” даются общие сведения и представления о деятельности
землепользователей в городе, рациональном использовании земель поселений и
системе управления муниципальными землями, которые дополняют курс лекций,
1. ГОРОДСКИЕ ЗЕМЛИ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
Земля представляет собой поверхностный слой земной коры, включающий голую
материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы. Земля
обеспечивает основное пространство и сырьевые ресурсы, необходимые во всех видах
производства.
Земельные ресурсы - земли, которые находятся в границах территории государства,
за исключением территориального моря.
Земельные отношения - общественные отношения между органами государственной
власти и местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу
владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу государственного
Земельный участок - часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу,
площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в
государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав
на землю.
Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь
земельного участка определяется после выноса границы в натуру. Правовой статус
земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование
и форму законного владения.
Владельцы земельного участка - общее наименование лиц, имеющих право
собственности на земельный участок постоянного (бессрочного) пользования,
пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка.
Землеустройство представляет собой систему государственных мероприятий,
направленных на регулирование земельных отношений, учет и оценку земельных
ресурсов, организацию использования и охраны земель, составление территориальных
и внутрихозяйственных планов землеустройства.
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений (съемки, обследования и
изыскания) за состоянием земель, оценок этих изменений, прогноз и выработку
а также систему информационного обеспечения ведения государственного земельного
кадастра, землепользования, землеустройства, государственного контроля за
использованием и охраной земель, иных функций государственного и местного
управления земельными ресурсами.
Земля проявляет различные функции, которые обуславливают ее взаимосвязь с
человеком. Как природный объект, существующий независимо от воли человека, земля
выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека -
социальную; как территория государства, пространственный предел государственной
власти - политическую; как объект хозяйствования - экономическую функцию.
Классификация функций и качеств земли представлена на рис. 1.
Имея столь разнообразные и обширные функции, земля являлась предметом
пристального внимания и изучения на всем протяжении человеческой истории, так
как именно она является основой для существования человечества. Исследования
проводились в рамках различных научных дисциплин, включая географию,
юриспруденцию, социологию и экономику. В каждой научной дисциплине земля
изучается различными путями, поэтому существуют разнообразные определения самого
понятия земли.
Поэтому формирование земельных отношений в городах должно строиться на понимании
всех концепций, только это позволит создать основу и базовые знания для
эффективного управления земельными ресурсами.
Географическая концепция земли во многом формирует основы знаний о земле,
которые необходимы при исследовании данного вопроса. Землю можно использовать
для множества целей - сельское хозяйство, объекты торговли, промышленности,
жилищного строительства, отдыха и т.д.
Конкретные решения о землепользовании определяются климатом, топографией и
распределением природных ресурсов, наличием центров народонаселения и условиями
развития региона, элементами технологии и культуры. Степень воздействия каждого
элемента изменяется в зависимости от географического положения. И поэтому
предмет географических исследований имеет важное значение для земельного
регулирования.
Сущность юридической концепции земли как объекта недвижимости определена тем,
что переход на современном этапе к ликвидации монополии государственной
собственности на землю существенным образом изменил характер и содержание
земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной
собственности и включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного
оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды земельные
отношения приобрели имущественный характер. К недвижимым вещам относятся
земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно
связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба
их назначению невозможно.
Если физические характеристики и юридические ограничения в большей степени
влияют на характер землепользования, то все большее количество социальных групп
проявляет интерес к тому, как используется земля и каким образом распределены
соответствующие права. Многие люди хотят сохранить первозданную красоту земли и
ставят во главу угла экологические аспекты землепользования - социальная
концепция, другие рассматривают землю, в первую очередь, как важный рыночный
товар и стремятся интенсивно его использовать - экономическая концепция земли.
Сочетание интересов данных групп и их регулирование определяется правительством
и местными органами власти.
Существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство
производства обладает рядом качеств.
Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском,
лесных и садово-парковых хозяйствах главным средством производства, являетсяДипломная работа >> Ботаника и сельское хоз-во
Человека и устойчивого развития поселения. Объектом управления земельными ресурсами в муниципальном образовании выступают земельные участки, в установленных границах, с фиксированной...
Порядок осуществления государственного кадастрового учета земель на уровне муниципального образования
Дипломная работа >> Ботаника и сельское хоз-во... муниципального образования задача земельного кадастра заключается во всестороннем количественном и качественном описании каждого земельного участка, земельных ресурсов муниципального образования ...
Управление финансами муниципальных образований : состояние, направления совершенствования
Дипломная работа >> Финансовые наукиЭффективной системы управления земельными ресурсами ; 2. Обеспечение увеличения доходов от использования земельных ресурсов ; 3. ... муниципального образования . Таблица 17 Применение самообложения граждан в муниципальных образованиях Лебедянского муниципального ...
Земельные ресурсы как объект управления
Реферат >> Государство и правоРФ и муниципальных образований ; · государственные исполнительные органы; · исполнительные органы муниципальных образований . 2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами : · хозяйствующие...
