Интернет-передача "Обретение смыслов"
Тема: "Децентрализация"
Выпуск №120

Степан Сулакшин: Добрый день, коллеги! Сегодняшний термин, смысл которого мы будем раскрывать, «децентрализация». На настоящий момент этот термин актуален, потому что в тяжелом конфликте развития украинской государственности один из пунктов конфликта ополчения Донецка, Луганска и центральной киевской власти касается возможностей и потенциалов децентрализации государственного управления на Украине.

Но и в нашей российской практике строительства государства эта тема в текущем политическом словаре тоже актуальна, поскольку реформы местного самоуправления, реформы федерализма еще не завершены, и вопрос о децентрализации, о централизации актуален. Начинает Вардан Эрнестович Багдасарян.

Вардан Багдасарян: Можно предложить два методологических подхода к рассмотрению категории «децентрализация». Я начну с первого подхода. Мы знаем, что есть некий объем управленческих полномочий, и он составляет 100%. Как эти управленческие полномочия должны быть распределены между центральной и местной властью? Если предположить, что 90% полномочий отданы центру, а 10% – на места, то мы можем говорить о том, что есть централизация. Если, наоборот, 90% полномочий на местах, и только 10% отданы центру, то здесь мы можем говорить о децентрализации.

При первой модели – модели чрезмерной централизации, местные вопросы не решаются, значит, чтобы добиться их решения, надо апеллировать к центру, и это всегда связано с преодолением множества бюрократических ступеней. При второй варианте, когда 90% полномочий на местах, возникает угроза сепаратизма.

Казалось бы, нужно найти оптимум, и таким оптимумом, очевидно, будет соотношение 50 на 50. Но, на самом деле, к разным цивилизационным контекстам, к разным страновым контекстам применим свой оптимум соотношения распределения полномочий между центром и местами.

Для России вопрос централизации более чем актуален. Если мы посмотрим курс российской истории, вспомним, как формировалась российская государственность, вспомним базовые вехи, с чего великорусская государственность начала возникать, то мы увидим, что здесь происходила централизация русских земель вокруг Москвы и далее – создание русского централизованного государства. Через централизацию задавался вектор российской истории и выстраивания российской государственности.

В российской истории на такое повышенное значение фактора централизации оказали влияние несколько интегральных факторов. Первый фактор – это крупнейшая в мире территория при всегда сохранявшейся низкой плотности населения. Экономические связи при такой распыленности населения непрочные, требовался мощный политический государственный центр, который бы интегрировал это пространство не всегда экономическим, а зачастую и политическим, и каким-то иным образом.

Второй фактор – это традиционная многоэтничность на территории России. Эта многоэтничность предполагала угрозы национального сепаратизма, и в целях подавления этого национального сепаратизма должен был наличествовать мощный центр, который не только подавлял бы, но и в идейном плане интегрировал все это пространство.

Ну, и третий, может быть, главный фактор, во всяком случае, так считали многие русские историки, это военный фактор. Понятно, что подготовка к войне, военная сфера не может быть отдана на местный уровень. Вернее, теоретически это возможно, но ничего хорошего из этого получиться не может.

Военный фактор нахождения России в иноцивилизационном окружении и угроза военного давления извне предполагала повышенную централизацию, всегда сохраняемую в истории России. В истории России был опыт и децентрализации, например, в 1917 году, в позднегорбачевский период. Эти точки кризиса государственности – 1917-й и 1991-й годы, показывают, насколько этот децентрализационный вектор при внешней привлекательности – «отдадим власть на места, пусть народ сам решает свои проблемы» – опасен. Медведев, будучи президентом, активно выступал с одной из своих базовых программ – идеей децентрализации.

Но есть другой вызов. Есть вызов всевластия, произвола чиновников центра, которые могут парализовать любую систему, и с этим вызовом тоже надо считаться. Поэтому здесь вопрос заключается в нахождении этого оптимума.

Хотелось бы отметить, что децентрализация не тождественна демократии, хоть иногда между этими понятиями чуть ли не ставят знак равенства. Есть примеры совершенно других моделей, которые складывались в результате децентрализации. Достаточно вспомнить классический пример, который даже стал нарицательным, Римскую империю.

По сути, это было децентрализованное образование. Власть императора номинальна, власть центра несущественна, но на местах была отнюдь не демократия. На местах царило всевластие феодалов, которые получили полный контроль над населением.

Реалии нашей децентрализации – в 90-е годы можно было наблюдать, как криминалитет, местные авторитеты, являясь выборными фигурами в местные органы управления, по сути дела, захватили власть на местах. Но ведь все мы знаем, как эти выборы осуществлялись. Кто мог осадить этих местных авторитетов и местный криминалитет? Опять же, только сильная центральная власть.

Первый подход связан с нахождением оптимума между централизацией и децентрализацией. Но есть и второй подход. Можно рассмотреть данную проблему в другой шкале уровня управляемости –насколько система управляема: на 100% или на 0%, когда она становится неуправляемой. Понятно, что нет ни одной системы, как абсолютно управляемой, так и абсолютно неуправляемой, поэтому здесь надо найти какую-то величину, отражающую этот момент.

Чем более система управляема, тем, очевидно, это лучше, тем больше возможностей целевым образом решать проблемы, возникающие в этой системе. Если центральные органы власти обеспечивают, предположим, 40% от уровня возможного 100%-ного потенциала управляемости системы, то при отсутствии местных органов власти это будет составлять 40% от управляемости всей системы.

Если появляются местные органы власти, предположим, они дают еще 40%, то есть уровень управляемости системы в данном случае составляет 80% от теоретически потенциально возможного уровня управляемости системы. В данной постановке вопроса местные органы не забирают у центральных их полномочия, они распространяют свои полномочия туда, куда не доходит власть центрального аппарата. Здесь наблюдается не распределение управления от государственного уровня к местному, а, наоборот, складывание эффекта обоих – к государственному прибавляется еще и местное.

Можно привести пример создания централизованного государства из истории. Это время Ивана Грозного. Думаю, что никто не будет сомневаться в том, что при Иване Грозном централизаторский вектор был достаточно сильным, но именно при нем создаются местные органы, местное управление.

То есть в данном случае речь шла не о перераспределении полномочий, кому больше – центру или на места, а об установлении полномочий там, где никакого управления не было вообще, то есть наблюдается эффект сложения. Поэтому в этой второй предлагаемой постановке вопроса не происходит децентрализация как переход от централизации к местному управлению, смещению вектора в этом направлении, а здесь наблюдается отцентрализация плюс местное управление как синергийный эффект распространения управляемости системы. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Вардан Эрнестович. Владимир Николаевич Лексин.

Владимир Лексин: Смысл понятий «централизация» и «децентрализация», казалось бы, очевиден и достаточно прост. Оба эти понятия происходят от одного и того же латинского слова – centrum, центр круга. Обычно предполагается, что централизация – это сосредоточение в одних руках, в одном органе, иногда в одном месте чего бы то ни было – власти, ресурсов, политического влияния.

Децентрализация, напротив, это отмена или ослабление единоличной функции центра с появлением этих функций у других органов власти, других территорий и так далее. При этом централизация и децентрализация – это естественные основания или принципы построения любой организационной системы. Вероятно, нет ни одной организационной структуры, в которой присутствовала бы только централизация, или в которой все было бы децентрализовано.

И здесь самое главное, самое сложное – найти баланс между ними, причем ни централизация, ни децентрализация в чистом виде никогда не могут рассматриваться как самоцель, они всегда нужны для чего-то. И вот это «для чего-то» – это, наверное, и есть самое сложное в науке управления, ежели такая наука существует, а в практике тем более.

Для чего мы сосредотачиваем власть в одних руках, с какой целью мы пытаемся рассредоточить ее тем или иным образом? Существует 4 направления децентрализации власти. Самое первое направление, самое известное, это разделение властей. Когда-то была своего рода децентрализация единовластной управленческой структуры, когда в одних руках был и суд, и исполнительная власть, и правитель сам издавал законы и так далее.

Второе, наиболее понятное всем направление, это разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственного территориального управления. Третье направление – это, к сожалению, передача ряда функций органов государственной власти Бог знает, кому. Чаще всего негосударственным организациям или коммерческим структурам, получается некий такой управленческий аутсорсинг.

Наконец, четвертое, самое существенное, направление – это распределение функций государства между специализированными органами власти. Последняя административная реформа, когда у нас одновременно появились министерства, службы и ведомства, это было, наверное, самое удивительное явление в децентрализации власти, которое, прямо скажу, ни к чему хорошему не привело. Об этом говорят все эксперты.

Плюсы децентрализации несомненны – это потенциальные возможности распределения власти. Это возможность, видя то, что можно увидеть из твоего окна, с твоего рабочего места, на уровне маленького района или поселения, сделать то, что у центра никогда не будет сделано по той причине, что не хватает либо ума, либо ресурсов, либо информации.

В то же время децентрализация – самое сложное из всех управленческих действий, которое только может быть. И сложность здесь состоит в том, что центр-то все равно остается, и начинается сложнейшая процедура согласования, недовольства, разного рода не совсем легитимных действий по поводу того, что кому нужно делать. Это очень непросто.

Пиком государственной децентрализации является федеративная структура, поэтому неудивительно, что из почти 200 государств всего 25 являются государствами федеративными. Это необычайно сложным образом устроенная система государственного управления. У нас в России она и была снова сделана.

Казалось бы, сейчас для любой централизации нет никаких проблем, можно централизовать вообще все. Мощнейшие информационные потоки, любая информация по поводу ресурсов, проблем, неурядиц и так далее может сходиться в центре. И центр точно так же одним кликом компьютера может передать любые информации, любые ресурсы, да все, что угодно, на места. На самом деле, все это, конечно, не так.

Что же представляет собой наша страна? Это 85 субъектов федерации, из них 3 города федерального значения – Москва, Петербург и Севастополь, 27,5 тысяч органов местного самоуправления, 1087 городов, самых разных, от больших до маленьких, почти 150 тысяч сельских населенных пунктов, в трети из которых никто не живет. Это сложнейшая структура, территориально распределенная по разным границам на севере, юге, востоке, западе страны.

Казалось бы, что здесь-то местному самоуправлению, власти на местах нужно было бы развернуться по-настоящему. На самом деле, это не совсем так. Я уже говорил, что территориальная децентрализация предполагает, прежде всего, разграничение предметов видения, полномочий, ресурсов. Сейчас в стране 4600 разного рода полномочий, утвержденных законами, которые распределяются между разными органами власти.

Что же такое местное самоуправление? У него есть, к примеру, 30 своих вопросов местного значения, у него как будто бы есть свои ресурсы, и самое главное, местное самоуправление по нашей Конституции не входит в структуру государственного управления. Это абсолютно самостоятельная структура.

На самом же деле, это конституционное правило с самого начала не просто было нарушено, а никогда и не применялось, потому как в органах местного самоуправления 96% всех их полномочий и 92% всех ресурсов определяются только центром. Это то, что они должны делать по федеральным законам, по законам субъектов Российской Федерации, и то, что они должны делать по поручениям президента, Правительства Российской Федерации.

Ничего своего у них нет. Они только исполнители того, что дается сверху. И если, не дай Бог, кто-нибудь из них сделает на месте что-либо нужное, но не входящее в сетку установленных им сверху правил, законов ресурсного распределения и так далее, он пойдет немедля под суд, потому что это будет считаться нецелевым использованием средств или неправильным использованием власти.

Такая химеричность нашей децентрализованной системы, конечно, крайне вредна, она может быть оправдана только одним. Централизация в любом государстве оправдана и нужна тогда, когда есть ясная цель, к которой государство должно идти, для того чтобы благосостояние страны и счастье ее граждан были на необычайно высоком уровне.

В этом случае, может быть, на какое-то время нужно сосредоточение власти в одних руках, чтобы все работали только в рамках этой цели. Но сейчас, поскольку этого не существует, баланс между децентрализацией и централизацией в нашей стране не просто зыбкий, он абсолютно нерациональный.

Не было ни одного случая, когда какое-либо полномочие передавалось сверху вниз для его исполнения, и при этом был бы произведен расчет социальной, экономической, демографической результативности в плане того, что это будет иметь положительный результат. Это, опять-таки, централизованный вал поручений и обязательств, который идет сверху вниз.

Что же касается Украины, я не могу сказать по этому поводу ничего, потому что те речи о децентрализации, которые оттуда приходят, приводят меня в большое смущение. Мне кажется, это не то, что нужно было бы этим территориям, которые сейчас, с моей точки зрения, абсолютно справедливо не согласны с действиями центральных властей. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Владимир Николаевич. Когда мы говорим о децентрализации и централизации, в плане чего мы их рассматриваем? Что просится на ум в связке с этими базовыми терминами? Две категории – государство и управление, опять-таки, государственное управление, потому что управление может быть и вне государственных институтов, например, в каком-нибудь коллективе, корпорации и так далее. Мы же все-таки сосредотачиваемся на политическом словаре в рамках производных смыслов и терминов применительно к государству.

То есть речь идет об институциональном государственном устройстве, функциональном устройстве и прилежащих многочисленных сторонах соответствующих отношений государственного строительства и государственного управления.

Формально, ну, и по существу, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы государства.

Здесь смешиваются два мысленных пространства, в которых мысль ищет центр – центр некого пространства. С одной стороны, это, действительно, географические принципы, потому что государство расположено в географическом пространстве. Есть столица, где сосредоточены центры управления и принятия решений, ресурсные распределительные источники и начала, и провинция географическая.

Но есть и второе пространство, уже абстрактное, это пространство полномочий или, как сейчас говорят, вертикали власти. Обычно она представляется в виде пирамиды. Верхушка пирамиды, центр, наверху, где столица, где центральные органы управления, а внизу все распределенное нижестоящее пространство органов власти, уровней и полномочий и так далее. Поэтому здесь речь идет о централизации и децентрализации и в иерархическом смысле – сверху вниз по уровням подчиненности, и в географическом. В нашей федеративной стране это особенно специфично.

Почему я веду разговор о двух материях – о полномочиях и ресурсах? Потому что подчиненность в иерархии основана на двух материях, двух институтах. Первая подчиненность – это подчиненность административная или формализованная, вторая – на основании возможностей ресурсообеспечения соответствующих функций соответствующими органами.

Когда сейчас происходит перераспределение, реформирование властных отношений в рамках федерализма или, на шаг ниже, в рамках местного самоуправления, полномочия передать просто. Ну, переписали две бумажки. Раньше за некий вопрос отвечал центр, а теперь будет отвечать руководитель какого-нибудь поселкового Совета, но ресурсов для обеспечения этих полномочий нет. Ну, и как их выполнять? Поэтому властная возможность возникает из административной и из ресурсной возможности, которые точно так же могут централизоваться или децентрализоваться.

Что такое полномочия? Это совокупность прав и обязанностей государственного управленческого органа или персоны. Какого типа бывают эти права и обязанности, эти полномочия? Первый, самый главный тип, это политические права и обязанности, второй – административные, третий – правовые, четвертый – силовые или правоохранительные.

Это относится к финансовым сферам, сферам бюджетирования, налогообложения, иным элеменам доходной базы бюджета и возможности их расходования, экономическим сферам, сферам образования, культуры, здравоохранения, науки, общественной безопасности, экологии, национальных отношений и так далее.

Понятно, что властные полномочия без ресурсной обеспеченности в каждой из этих сфер превращаются, мягко говоря, в фикцию. Кто-то кому-то отдает коианды, а исполнить это невозможно, потому что нет материальных, человеческих и иных ресурсов. Ресурсы же включают в себя, прежде всего, финансовые или бюджетные составляющие, если говорить о власти, что обеспечивается налоговой базой и другими обстоятельствами, это государственные запасы, контингент силовых структур на территории, это чисто физический фактор административно-властных возможностей, информационные ресурсы и некоторые менее значимые ресурсы.

Поэтому, когда говорится о децентрализации как о перераспределении властных полномочий и ресурсов, это не просто фигура речи. Это разговор о том самом перераспределении налоговой базы, расходных возможностей, сфер ответственности, ресурсов всех типов, о которых я рассказал.

И, конечно, главный вопрос в такой непростой структуре распределения ресурсов и властного мандата, это согласование полномочий и ресурсов по уровням, чтобы не было дыр, и чтобы не было рассогласованности – полномочия дали, а ресурсов не дали. Наоборот вряд ли бывает, потому что ресурсы, конечно же, подгребает каждый под себя, и это понятно.

Вторая проблема – это оптимальное распределение по уровням, что в центре, что на периферии, например, в налоговой доходной базе бюджета. Налоги-то все равно, что называется, собираются на земле. Здесь человек с доходами, здесь предприятие, здесь имущество, облагаемое налогом, и так далее. Так вот, сколько собирать налогов и сколько оставлять на местном, территориальном уровне, а сколько консолидировать в центр, а потом сколько оттуда дотировать назад в рамках вертикальных межбюджетных взаимоотношений – это вопрос сложной многопараметрической оптимизационной задачи.

Что же является критерием успеха в этой оптимизации? Это, конечно же, целостность, прочность, успешность государства в целом. Потому что, если передецентрализовать, то исчезнет само государство, а если перецентрализовать, то оно может превратиться в некую малорефлексивную к реалиям жизни, не реагирующую на то, что там происходит, структуру, как, например, было в Советском Союзе, когда была перецентрализация и власти, и ресурсов.

Поэтому перецентрализация, передецентрализация – это точки успешного облика и жизни государства, которых не достичь. Успех где-то посередине. И вот нахождение этого оптимума, настраивание всех этих материальных и виртуально властных перераспределений, это и есть вызов, отвечая на который, то или иное государство становится либо успешным, либо в итоге может развалиться.

Представляете, насколько это актуально для нашего современного российского строительства государства, в котором эти вопросы решены далеко не оптимальным образом. Поэтому, еще раз, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней власти и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы.

Спасибо. Надеюсь, теперь каждый будет с вниманием относиться к тому, что произносят политики, и что они делают, когда говорят о децентрализации. Всего доброго.

Руководителем таковых полномочий и обязанностей подчинённым, наделяя их тем самым большей свободой воли, но и вместе с тем большей ответственностью.

Wikimedia Foundation . 2010 .

Смотреть что такое "Децентрализация" в других словарях:

Децентрализация … Орфографический словарь-справочник

- (ново лат., от de от, и centrum центр, средоточие). Вообще: удаление, отделение от центра; в частности: управление, противоположное централизации; развитие самоуправления в отдельных провинциях государства. Словарь иностранных слов, вошедших в… … Словарь иностранных слов русского языка

- (decentralization) Передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие организации. В рамках государственного сектора децентрализация означает, что решения принимаются не центральным правительством, а местными и… … Экономический словарь

- [дэ], децентрализации, жен. (от лат. приставки de от, без и слова централизация) (книжн.). Система управления, основанная на передаче местным органам некоторых функций центральных органов. Децентрализация аппарата треста. Толковый словарь Ушакова … Толковый словарь Ушакова

Рассредоточение Словарь русских синонимов. децентрализация сущ., кол во синонимов: 1 рассредоточение (4) Словарь синонимов ASIS … Словарь синонимов

децентрализация - и, ж. décentralisation f. Противополагается централизации; такое государственное устройство, когда части государства пользуются в некоторой степени правом самоуправления. Павленков 1911. Немецкий канцлер.. неожиданно является горячим сторонником … Исторический словарь галлицизмов русского языка

децентрализация - децентрализация. Произносится [дэцентрализация] и допустимо [децентрализация] … Словарь трудностей произношения и ударения в современном русском языке

В конституционном праве процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства … Юридический словарь

Переход управления от центральных органов власти к местным органам. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

ДЕ ЕНТРАЛИЗОВАТЬ [дэ], зую, зуешь; ованный; сов. и несов., что (книжн.). Сделать (делать) менее централизованным, рассредоточить (чивать). Д. управление. Толковый словарь Ожегова. С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 1949 1992 … Толковый словарь Ожегова

- (от лат. de... приставка, означающая отсутствие, отмену, устранение чего либо, и фр. centralisation центра лизация) англ. decentralization; нем. Dezentralisation. Процесс передачи функций центральной власти органам местной власти. см.… … Энциклопедия социологии

Книги

• Децентрализация и самоуправление , П.П. Гронский. Воспроизведено в оригинальной авторской орфографии издания 1917 года (издательство`Москва`). В…

Децентрализация в Российской Федерации

В ходе экономических и политических реформ 90-х годов децентрализация в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии, однако успехи, достигнутые к концу 90-х годов, были значительны. Региональные и местные органы власти получили право самостоятельно формировать свои бюджеты. Значительная часть расходных полномочий была передана в ведение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления , что соответствовало концепции реформ, но в то же время большая часть источников доходов осталась в ведении федерального правительства, что характерно для унитарного государства.

Цель данной работы - определить, как далеко продвинулась Россия по пути децентрализации, и в каком направлении ей предстоит идти дальше.

Хотя не существует единого количественного индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности субфедеральных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Полученные нами количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о высокой степени децентрализации бюджетной системы , однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов.

Очевидно, что в России, в состав которой входят регионы, столь различные по своему географическому положению, климатическим условиям и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг неэффективно. Сделав первый шаг на пути к децентрализации, передав часть расходных обязанностей на региональный и местный уровень, федеральный центр должен сделать следующий шаг, передав субъектам федерации и муниципальным образованиям доходные источники.

Децентрализация государственных функций

Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного управления , то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?

Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:

1. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

2. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.

На первый взгляд, аргументы, относящиеся к децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени.

На самом деле и аргументы, относящиеся к децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения?

Существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства . Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка , наблюдение за погодой и т. д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субфедеральных органов власти.

Когда мы говорим о децентрализации какой-либо государственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти субфедеральным выборным органам. В Российской Федерации примером подобного переподчинения может служить передача финансовых управлений на местах из ведения Министерства финансов Российской Федерации в ведение региональных органов государственного управления, произошедшая в ходе реформ 90-х годов.

Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, невозможно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой стороны, в последнем случае возникает некоторое дублирование функций.

Что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, что использовать в качестве меры удовлетворения потребностей – удовлетворение местных жителей или граждан всего государства в целом? Например, выиграет ли все государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний своих избирателей?

С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.

Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту.

Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером.

Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.

Итак, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:

а) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет;

б) о функциях, связанных с предоставлением бюджетных услуг.

Кроме того, если речь идет о функциях, связанных с предоставлением бюджетных (государственных) услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:

От значимости функции (общегосударственная значимость, локальная значимость);

От того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.

Способы измерения степени децентрализации

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.

Децентрализация расходов

При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:

1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;

3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т. д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).

В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета , однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений . Среди нормативных правовых актов , принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки », различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т. д.). До последнего времени реализация всех этих федеральных законов, включая финансовое обеспечение, возлагалась на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Количественная оценка децентрализации расходов

Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального, региональных и местных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

К сожалению, при попытке оценить количественными методами степень децентрализации в России, возникают проблемы из-за неполноты информации о размерах государственного сектора . Обычно при составлении количественных оценок рассматривается расширенный бюджет государства , который включает бюджеты всех уровней власти, а также бюджеты различных фондов. В Российской Федерации значительные объемы средств проходят через внебюджетные фонды и не отражаются в консолидированном бюджете государства. Кроме того, в бюджетную отчетность не включаются доходы и расходы значительной части государственных и муниципальных унитарных предприятий .

В таблице 1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы для Германии, Канады, США и России. В целях сопоставимости информации, в структуре расходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались расходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 1. Распределение расходов по уровням бюджетной системы

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Расходы субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в России составляют 45% от расходов консолидированного бюджета расширенного правительства, что выше, чем аналогичный показатель в Германии (38%), но ниже, чем в США (46%) и в Канаде (59%).

Хотя доля расходов субфедеральных бюджетов является не самым лучшим показателем степени децентрализации, этот индикатор не требует наличия детальных данных и позволяет проводить межстрановые сравнения и оценивать динамику процессов децентрализации (Ebel and Yilmaz, 2002).

Динамику степени децентрализации в Российской Федерации можно также оценить, используя данные только о консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов). Динамика доли расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (график 1) свидетельствует о нестабильности распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. С 1998 по 2000 г. доля расходов субфедеральных бюджетов упала с 54% до 43%, после чего в 2001 г. вернулась на прежний уровень.

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ за соответствующие годы (Минфин РФ).

Доля расходов субфедеральных бюджетов дает общее представление о децентрализации расходов. Чтобы сравнить степень децентрализации расходов на исполнение отдельных государственных функций в России, можно воспользоваться следующей таблицей.

Таблица 2. Распределение расходов на исполнение различных функций

по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в 2001 г.

Источник: отчет об исполнении бюджетов в РФ, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

На основании данных, приведенных в таблице 2, можно сказать, что в Российской Федерации сильно децентрализовано финансирование услуг образования и здравоохранения (с учетом расходов внебюджетных фондов), а также расходов на физическую культуру, культуру и искусство, транспорт, дорожное хозяйство , связь, информатику, охрану окружающей природной среды и природных ресурсов (с учетом расходов экологических фондов). Согласно отчетам об исполнении бюджетов в Российской Федерации, расходы по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» финансируются только из субфедеральных бюджетов.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти требует, чтобы эти средства использовались на вполне определенный вид расходов (прежде всего, заработную плату , регулируемую в соответствии с федеральной Единой тарифной сеткой); во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления находятся в жестких рамках нормативно-правового регулирования практически в отношении всех видов бюджетных расходов. Субфедеральные органы власти ограничены в выборе направления использования нецелевых средств, в то же время в бюджетной отчетности такие доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Таким образом, при оценке степени децентрализации важно не ограничиваться количественными показателями, а более детально рассматривать полномочия субфедеральных органов власти.

Доля расходов субфедеральных бюджетов часто используется в качестве оценки степени децентрализации (например, Davoodi и Zou, 1998). Однако, при этом всегда следует помнить, что данный количественный показатель отражает только децентрализацию предоставления услуг, ничего не сообщая о децентрализации нормативно-правового регулирования и финансирования.

Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не вмешиваются в исполнение местных функций.

Заметим, что невозможно оценить степень децентрализации расходов, анализируя только разграничение полномочий. Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли субфедеральных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то показатель доли субфедеральных расходов может иметь высокое значение, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать.

Чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель доли субфедеральных расходов соответствует реальной децентрализации полномочий.

Теоретически можно было бы оценить степень децентралицации расходов на основании анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих разграничение полномочий между органами власти. Однако российское законодательство столь противоречиво, что определить, какой уровень власти за какую функцию отвечает, достаточно сложно, так как разграничение проводится по критерию собственности, а не по функциональному принципу. Рассмотрим, например, результаты анализа нормативных правовых актов, регулирующих разграничение полномочий в сфере образования (таблица 3).

Таблица 3. Разграничение полномочий между органами власти в РФ в сфере образования

Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти. Ф, Р, М – из федерального бюджета финансируются федеральные учреждения, из бюджета субъекта Российской Федерации - учреждения субъекта Российской Федерации, из местного бюджета муниципалитета - муниципальные учреждения;

? – разграничение полномочий не проведено;

+ – минимальные нормативы устанавливаются федеральными органами власти,

дополнительные – органами власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Источник: анализ законодательства, проведенный Центром фискальной политики.

Даже беглое ознакомление с таблицей 3 показывает, что делать выводы о степени децентрализации только по доле расходов каждого уровня власти в совокупных расходах на финансирование функции (таблица 2) было бы неправильно. Так, судя по данным таблицы 2, образование финансируется на 80 процентов из субфедеральных бюджетов. Из приведенного выше фрагмента видно, что нормативно-правовое регулирование всех аспектов образования осуществляется при участии федерального центра, и что при этом федеральный бюджет может участвовать в финансовом обеспечении практически всех видов образования (например, финансирование ведомственных школ). Таким образом, роль федерального уровня в предоставлении услуг образования в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов на образование, финансируемых из федерального бюджета.

Хотя оценить степень децентрализации на основе действующего законодательства затруднительно из-за отсутствия четкого разграничения полномочий, можно измерить степень децентрализации согласно варианту разграничения полномочий между уровнями власти, предусмотренному в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В программе предлагается общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагается реализовать к 2005 г. (далее – Общая схема). Фрагмент этой схемы в приведен в таблице 4.

Следует помнить, что приведенный фрагмент Общей схемы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, и другими особенностями, которые все вместе сводятся к более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти.

Таблица 4. Разграничение полномочий в сфере образования, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Условные обозначения:

Органы власти (бюджет): Ф - федеральные, Р - региональные (субъекты РФ), М - местные (муниципальные образования), Н – средства населения, + - совместные полномочия (софинансирование).

Подсчет общего количества функций, перечисленных в упомянутой Общей схеме, и ссылок на различные уровни по отдельным столбцам (видам полномочий) и по функциям в целом дает следующие результаты:

Всего функций: 119

из них закрепленных:

исключительно за федеральным уровнем 55

исключительно за региональным уровнем 9

исключительно за местным уровнем 12

Всего непересекающихся функций 76

Всего пересекающихся функций 43

В сводном виде эти данные представлены в таблице 5.

Таблица 5. Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Итак, из 119 функций, упомянутых в Общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97. Существует, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти (к числу таких функций относятся, например, поддержка средств массовой информации региональных и местных органов власти, содержание объектов и проведение мероприятий регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций). При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций, по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но их влияние нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения. При этом роль федеральных органов власти остается преобладающей на всех этапах.

Итак, сравнение степени децентрализации полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению финансовых средств и исполнению функций (таблица 5) показывает, что в схеме, представленной в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, полномочия по нормативно-правовому регулированию сконцентрированы на федеральном уровне.

Проблема «связанных» расходов

Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве. Обилие федеральных законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность.

В Российской Федерации значительная часть расходов субфедеральных бюджетов регламентируется федеральным законодательством. Сюда относится и установление обязательного уровня заработной платы работников бюджетной сферы, и федеральные мандаты, обязывающие предоставлять льготы определенным категориям населения. По приблизительным оценкам, около 30% расходов субфедеральных бюджетов составляют расходы на исполнение федеральных мандатов, то есть федеральных законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.

Факты, свидетельствующие о децентрализации расходных полномочий

Несмотря на значительную долю федеральных мандатов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, можно утверждать, что в России решения о расходах бюджетных средств принимаются децентрализованно. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (таблица 6).

Таблица 6. Различия в структуре расходов субъектов федерации: доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на исполнение основных бюджетных функций (2001 г.)

Источник: отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001 (Минфин РФ)

Доля расходов на образование занимает от 8% до 32% в структуре расходов региональных бюджетов, в то время как расходы по статье «Социальная политика» составляют от 3% до 16%. Доли расходов на поддержку экономики (статьи «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство») в разных регионах и вовсе различаются в десятки раз, хотя в этом случае причина может заключаться не столько в отличии политических предпочтений, сколько в разном экономическом профиле регионов. Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета. Тем не менее, данные отчетов об исполнении бюджетов несомненно свидетельствуют о разных приоритетах субъектов федерации в финансировании бюджетных функций и, следовательно, о децентрализации расходных полномочий.

Децентрализация доходов

Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией полномочий по мобилизации доходов. Во всех странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы (Ebel and Yilmaz, 2002), и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Россия. В то же время дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой (Bahl, 1999). Однако, существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.

Количественная оценка степени децентрализации доходов

Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Как уже упоминалось ранее, в Российской Федерации внебюджетные фонды не включаются в консолидированный бюджет РФ, поэтому для сопоставления с данными о бюджетной системе других государств, в таблице 7 в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались доходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 7. Распределение доходов (до передачи трансфертов) по уровням бюджетной системы

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ),), а также данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Доля доходов субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в Российской Федерации составляет 36%, что выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии (34%), но ниже аналогичных показателей для США (42%) и Канады (55%).

Если посмотреть на динамику доли доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета доходов внебюджетных фондов), видно, что она снижается на протяжении последних четырех лет (график 3), что свидетельствует о политике централизации доходов.

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ (Минфин РФ)

Качественная оценка степени децентрализации доходов

Доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов. Таблица 8 содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы .

Таблица 8. Основные налоги и сборы Российской Федерации

Условные обозначения: Ф – федеральный уровень, Р – региональный, М – местный

(Ф) – региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

1 - в % от контингента; 2 - по ставке (налог с разделенной ставкой)

Итак, доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, является не слишком надежным показателем децентрализации, если субфедеральные органы власти не могут влиять на величину поступлений от большей части налоговых источников.

Оценка налоговой независимости субфедеральных органов власти.

Для измерения степени независимости субфедеральных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD, 1999). Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):

1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;

4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

Если в структуре налоговых доходов преобладают налоги, отнесенные к категориям (1)-(3) и (4.1)-(4.2), субфедеральные органы власти могут оказывать существенное влияние на налоговые доходы, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны.

При оценке налоговой независимости органов власти в Российской Федерации для устранения искажений, вызванных тем, что разграничение налогов по уровням бюджетной системы для Москвы и Санкт-Петербурга отличается от разграничения для всех прочих субъектов РФ, рассматривались данные о консолидированных бюджетах субъектов РФ за исключением этих двух регионов. Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации (таблица 9) оказалось не так просто. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2), соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательством относятся к федеральным, и разграничение доходов по ним установлено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений - например, плата за пользование водными объектами. Подобные налоги отнесены к категории (2), хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР классификации, но поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также при учете земельного налога , поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов федерации поступления по земельному налогу были отнесены к категории (1.3), для местных органов власти – к категории (2).

Хотя все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации, фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории (1.2).

Анализ таблицы 9 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, хотя доля налоговых доходов, зачисляемых в субфедеральные бюджеты в Российской Федерации, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Так, 41% налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41% доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21% налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35% поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не обеспечивает стабильности налоговых доходов субфедеральных бюджетов, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также распределяются между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством.

Таблица 9. Структура налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»*

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Минниахметов Алмаз Фанилович. Децентрализация государственной власти в федеративном государстве: 12.00.01 Минниахметов, Алмаз Фанилович Децентрализация государственной власти в федеративном государстве:теоретико-правовое исследование: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 Уфа, 2007 192 с., Библиогр.: с. 149-162 РГБ ОД, 61:07-12/2046

Введение

Глава I. Теоретические аспекты децентрализация государственной власти в федеративном государстве

1.1. Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве: 12

1.2. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве 28

1.3. Типология федеративных государств в зависимости от степени децентрализации государственной власти 40

1.4. Проблемы соотношения децентрализации и централизации государственной власти 70

Глава II. Проблемы совершенствования механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

2.1. Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект 80

2.2. Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 85

2.3. Организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 94

2.4. Ресурсное обеспечениев механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 126

2.5. Совершенствование контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 133

Заключение 143

Список использованных источников и литературы 149

Приложение 1 163

Приложение 2 181

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с процессами децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

В последние десятилетия, характеризующихся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, максимально приближенной к народу.

Рассмотрение вопросов децентрализации государственной власти для демократизации государственного управления в федеративном государстве, выявление сущностных особенностей механизма децентрализации и моделей его применения в различных государствах позволит осуществить выбор оптимальной модели децентрализации государственной власти в Российской Федерации, а также будет способствовать демократизации государственного управления в нашей стране.

Степень научной разработанности темы. Вопросы демократизации государственного управления были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости демократического управления государством общества и связанным с этим распределением государственных функций между различными органами.

О необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман, а также российские специалисты в области государственного строительства Золотарева М.В, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Столяров М.В., Фадеева, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Ф.Х. Гумерова,

4 Б. Зигана, Л.М. Карапетяна, А.Н. Клечкина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледяха, Ю.Б. Люлина, Ф.Р. Основина, Ф.М. Раянова, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, В.Н. Тихонова, А.Г., Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.

При наличии множества трудов, посвященных отдельным аспектам децентрализации государственной власти, комплексных исследований децентрализации государственной власти в федеративном государстве, выявления механизма децентрализации и проблем его функционирования в Российской Федерации в отечественной юридической науке пока не проводилось. Российскими и западными учеными до сих пор не выработано универсального подхода к определению термина «децентрализация государственной власти», его сущности и методов реализации.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами децентрализации государственной власти в федеративных государствах и практикой их реализации в современных федеративных государствах.

Предметом исследования выступают понятие, субъекты, цели, задачи и принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве, механизм децентрализации государственной власти в федеративных государствах и его составляющие, модели децентрализации государственной власти в федерациях.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании процессов децентрализации государственной власти в федеративных государствах, определении оптимальных моделей децентрализации государственной власти в федерациях и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

5 Основные задачи диссертационного исследования:

Разграничение понятий «децентрализация», «регионализация»,
«федерализм»; определение понятия «децентрализация государственной
власти в федеративном государстве»;

выявление субъектов, целей, задач и принципов децентрализации государственной власти в федеративном государстве;

определение понятия «механизм децентрализации государственной власти»; исследование составляющих механизма децентрализации государственной власти в федеративных государствах;

Сравнительно-правовой анализ сложившейся децентрализации
государственной власти в современных федеративных государствах;

формулировка предложений по оптимизации механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.

При решении поставленных задач использованы современные методы познания, вьшвленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа децентрализации государственной власти в федеративных государствах. Автором дано определение термину «децентрализация государственной власти в федеративном государстве», что позволило разграничить понятия «децентрализация», «федерализм» и «регионализация». Определены и

проанализированы принципы, цели и задачи децентрализации государственной власти. Дано понятие механизма децентрализации государственной власти и рассмотрены его элементы. В диссертации рассмотрены различные модели децентрализации государственной власти в федеративных государствах (в том числе - в Российской Федерации), содержатся предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

1. «Децентрализация государственной власти в федеративном
государстве - это осуществляемый с целью демократизации
государственного управления перенос баланса государственной власти с
федерального на региональный уровень, который происходит путем
рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных
полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти
органам государственной власти субъектов федерации».

2. Централизация и децентрализация взаимосвязаны и дополняют
друг друга, поэтому проблема выбора между централизацией и
децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры
управления, которая, помимо демократизации государственной власти,
должна обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.

Субъектами децентрализации государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Местное самоуправление может выступать субъектом децентрализации публичной, но не государственной власти.

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на следующих принципах:

принцип единства и системности;

принцип комплементарное;

принцип субсидиарности;

принцип демократизма;

принцип ресурсной обеспеченности.

5. Децентрализация государственной власти осуществляется при помощи определенного механизма. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Механизм децентрализации государственной власти включает в себя следующий ряд составляющих:

I. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве:

I. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций
и ответственности между органами государственной власти федеративного
государства и его субъектов.

2 Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

II. Организационные мероприятия:
1.В законодательной сфере:

1) наделение значительным объемом законодательных полномочий
региональных парламентариев;

2) участие региональных парламентов в законодательном процессе на
государственном уровне.

3) применение системы общего права;
2.В исполнительной сфере:

1) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);

2) демократические формирование и роспуск исполнительных
органов государственной власти субъектов федерации.

3. В судебной сфере - наличие или отсутствие у субъекта права
принимать решение об организации и функциях судебной системы;

4. Участие региональных органов государственной власти в
формировании федеральных органов государственной власти;

III. Ресурсное обеспечение;

IV. Контроль (преобладание общественного контроля над
государственным).

6. Анализ истории Российского государства показывает, что
временами в России происходило изменение баланса власти между
различными уровнями государственного управления, однако данные
процессы не были связаны с децентрализацией государственной власти, а
были обусловлены другими причинами, в числе которых - стремление
решить национальный и территориальный вопросы.

7. Механизм децентрализации государственной власти в Российской
Федерации в настоящее время находится в стадии становления, при этом, если
правовую базу децентрализации государственной власти можно считать в
недостаточной мере, но все же сформированной, то организационные мероприятия
по децентрализации государственной власти в нашей стране проводятся пока слабо.
Кроме того, существуют значительные проблемы в развитии таких составляющих
механизма децентрализации, как ресурсное обеспечение и контроль.

8. Политико-правовые коллизии, которые возникают между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как
формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства механизма
децентрализации, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.

1) в целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы представляется необходимым принять по примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями

9 государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;

в целях уточнения перечня вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты, целесообразно принять соответствующий федеральный закон;

в федеральное законодательство следует внести изменения, предусматривающие, что высшее должностное лицо субъекта Российской федерации несет ответственность за свою деятельность не перед Президентом, а перед Правительством Российской Федерации;

4) в качестве основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российского Федерации и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо законодательно закрепить такое положение, как утрата доверия со стороны населения;

5) в целях решения проблемы «коллизий» решений
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется
возможным перераспределить полномочия Российской Федерации и ее
субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия, с целью
устранения совпадающих полномочий либо признать совпадающие
полномочия Конституционного Суда Российского Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в
качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий)
Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления
конституционного правосудия;

6) необходимо обеспечить с учетом опыта зарубежных федераций
реальное участие субъектов Российской федерации в формировании
федеральных органов государственной власти путем изменения порядка
формирования федеральных органов государственной власти;

7) требуется установление такого порядка, при котором
дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в
качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной
экономической политики, распределялись бы между федеральным и
соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей
заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы;

8) необходимо вовлечение населения в сферу общественного
контроля.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определенной мере, развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права.

Практическое значение диссертации заключается в том, что предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.

Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,

11 включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве

В истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, - в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам.

В науке распространено мнение, что соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства - унитаризма и федерализма1.

По мнению ряда ученых, наивысшей степени развития процесс децентрализации получает только при федеративном устройстве государства. К примеру, В.Б. Пастухов полагает, что по своей сути федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения власти, образования, говоря «американским языком», благодаря системе гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях («этажах») государственного устройства - федеральном, региональном, местном. На этой ступени принцип ограничения власти путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви дополняется формированием еще одного противовеса государственным прерогативам в виде контрвласти субъекта федерации.

Данное утверждение представляется достаточно спорным. Действительно, федерация предполагает наиболее полное и последовательное разделение функций, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеральными и субъектов федерации. Это является следствием специфики федерации, в которой в качестве источника власти выступают не только все граждане государства (народ в целом), но также население (граждане) его территориальных образований (субъектов федерации). Однако можно привести немало примеров, когда составные части унитарного демократического государства более автономны и независимы, нежели субъекты федеративного государства (например, в унитарной Франции и федеративной Индии).

Определить, почему не всегда федеративная форма государственного устройства сопровождается значительной степенью децентрализации государственной власти, причины и способы решения этой проблемы позволит решить системное исследование соотношения понятий «федерализм» и «децентрализация», механизма децентрализации и моделей децентрализации в федеративных государствах.

Следует отметить, что в российской и зарубежной юриспруденции выработаны десятки всевозможных определений понятий «федерализм» и «федерация». Однако, как справедливо отмечают В.Е. Чиркин, Э.В. Тадевосян, в последние годы термин «федерация» становится достаточно размытым: «такая неопределенность, выражающаяся, прежде всего, в неоправданно расширительном применении этого понятия, приводит, с одной стороны, к неправомерному смешению государственного федерализма

3 Пастухов В.Б., Новый федерализм для России: институционализация свободы // Полис. 1994. №3. и негосударственного (например, организационно-политического), а с другой - к такому расплывчатому истолкованию федерализма, когда чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию».4

Как известно, в последнее время существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны унитарные государства, в которых административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия, Испания) и федеративные государства, в которых субъекты, практически, лишены самостоятельности, соответствующей им по статусу (Бразилия). В.Е. Чиркин в связи с этим в качестве еще одной формы территориального устройства выделил так называемые региональные государства, к которым отнес Италию, Испанию, Шри-Ланку и ЮАР. При этом, как указывает ученый, «региональное государство не определяется конституцией, как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как переходную форму от унитаризма к федерализму».

Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве

В отечественной науке отсутствуют системные исследования механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве» Вместе с тем, для того, чтобы найти наиболее оптимальные пути регулирования отношений в сфере децентрализации государственной власти, необходимо рассмотреть механизм децентрализации. Учитывая, что предметом настоящего исследования является децентрализация государственной власти в федеративном государстве, нами предпринята попытка сформулировать понятие механизма децентрализации государственной власти именно в федеративном государстве, рассмотреть его элементы.

На наш взгляд, механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации) Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: /. Правовая основа Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов; 1. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, 2. Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

Законодательной базой разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов являются федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами.

Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах включает в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти,

II Организационные мероприятия

Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный.

При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд ученых выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция.

Под деконцентрацией, или как ее иногда называют, административной децентрализацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.

Таким образом, «деконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют «административной децентрализацией»,

Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность40. Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики41.

Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект

Как указывалось ранее, в истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Вместе с тем, можно согласиться с Л.В. Смирнягиным, который указывал, что «основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство,..».135 Речь не идет об игнорировании периодов ослабления центральных органов власти, однако это, как правило, было обусловлено иными причинами.

Определенное разграничение полномочий между уровнями было присуще государственной власти даже в Древнерусском государстве. В защиту данной точки зрения свидетельствует так же то обстоятельство, что в Древнерусском государстве «наряду с «законом русским» параллельно существовали сильные «законы» древлян, радимичей, северян, кривичей и т.лл. Однако не следует забывать7 что «Древнерусское государство представляло собой объединение княжеств». 37 Следовательно, полномочия передавались не сверху вниз, что происходит при децентрализации государственной власти, а снизу вверх.

Характеризуя централизованную царскую Россию, следует отметить, что и в ее истории были периоды делегирования одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Значительное количество полномочий получили в составе России Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. Так, согласно «Основным законам» от 23 апреля 1906 года, автором которых явился С. Ю, Витте, «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства.,». На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.

Вместе с тем, предоставление особых прав отдельным территориям, а не всем составным частям свидетельствует не о попытке демократизации государственного управления, а о стремлении царского правительства решить национальный вопрос и вопрос территориальной целостности Российского государства.

В 20-е годы в послереволюционной России и позднее в Советском Союзе преимущественное развитие получили централизованные структуры органов управления, «Организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный механизм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом, - вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи», - так сформулировал В.И.Ленин основные задачи государственного строительства139. В принципе такой централизованный подход к созданию органов управления с преобладанием планово-контролирующих функций был исторически и теоретически оправдан, поскольку прежние субъекты управления должны были уйти со сцены вместе с соответствующим аппаратом управления, а новые еще только должны были начать формироваться.

Более или менее сложившиеся субъекты управления были только на верхнем уровне. «Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план перед Советской властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь - и, пожалуй, впервые в новейшей истории цивилизованных народов - о таком управлении, когда преимущественное значение приобретает не политика, а экономика»140. Естественно, В.И Ленин говорил здесь не об управлении, «которое есть», а об управлении, «которое будет», когда будет создана необходимая экономическая база для этого. К сожалению, прогноз вождя не оправдался. Тенденции к централизации продолжали возрастать, вместе с тем усиливалось значение именно политики, а не экономики, в сфере управления.

В период Перестройки и (середина-конец 80-х) в России впервые сложилась структура органов управления так называемого либерального типа с постоянно ослабевающим федеральным центром. Распался СССР. На политическом горизонте замаячили идеи преобразования Российской Федерации в конфедерацию. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к централизованному государству дооктябрьского (1917) образца.

Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

Правовую основу механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации составляют законодательная база разграничения сферы деятельности, функции и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации и законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации. Рассмотрим их.

Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий меэвду Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти су&ьектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72 где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст, ст. 5, 66 (ч,ч. 4? 5), 67, 76,77,78 (чл. 2, 3), 85 (чЛ), 125 (ч. Эти конституционные нормы определяют: - порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; -особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации; -принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; -порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как показывает сложившаяся практика, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, применяются следующие формы:

1 Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. 2, Федеративный договор и иные договоры о разграничении полномочий.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

Юридической основой договорной практики разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий мевду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как указывают специалисты, практика заключения договоров предопределена о&ьективными причинами, и? в первую очередь, сложным социально-экономическим положением в стране, а также неурегулированностью многих вопросов на уровне федерального законодательства.

В поддержку необходимости существования подобных договоров ГА. Тэрр выдвигает следующие доводы:

1. Двусторонние договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость российскому федерализму; она не допускает преждевременной конституциализации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий.

2. Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

(decentralization) Передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие организации. В рамках государственного сектора децентрализация означает, что решения принимаются не центральным правительством, а местными и региональными органами власти. В частном секторе децентрализация означает, что решения принимаются не в штаб-квартирах компаний, а непосредственно в подразделениях или филиалах. Децентрализация может также принимать формы делегирования государственными органами полномочий на принятие решений частным организациям, например жилищным ассоциациям, или принудительного разделения компаний-монополистов.

Экономика. Толковый словарь. - М.: "ИНФРА-М", Издательство "Весь Мир". Дж. Блэк. Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М. . 2000 .

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. . Современный экономический словарь. - 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с. . 1999 .

Экономический словарь . 2000 .

Смотреть что такое "ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ" в других словарях:

Децентрализация … Орфографический словарь-справочник

- (ново лат., от de от, и centrum центр, средоточие). Вообще: удаление, отделение от центра; в частности: управление, противоположное централизации; развитие самоуправления в отдельных провинциях государства. Словарь иностранных слов, вошедших в… … Словарь иностранных слов русского языка

- [дэ], децентрализации, жен. (от лат. приставки de от, без и слова централизация) (книжн.). Система управления, основанная на передаче местным органам некоторых функций центральных органов. Децентрализация аппарата треста. Толковый словарь Ушакова … Толковый словарь Ушакова

Рассредоточение Словарь русских синонимов. децентрализация сущ., кол во синонимов: 1 рассредоточение (4) Словарь синонимов ASIS … Словарь синонимов

децентрализация - и, ж. décentralisation f. Противополагается централизации; такое государственное устройство, когда части государства пользуются в некоторой степени правом самоуправления. Павленков 1911. Немецкий канцлер.. неожиданно является горячим сторонником … Исторический словарь галлицизмов русского языка

децентрализация - децентрализация. Произносится [дэцентрализация] и допустимо [децентрализация] … Словарь трудностей произношения и ударения в современном русском языке

В конституционном праве процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства … Юридический словарь

Переход управления от центральных органов власти к местным органам. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

ДЕ ЕНТРАЛИЗОВАТЬ [дэ], зую, зуешь; ованный; сов. и несов., что (книжн.). Сделать (делать) менее централизованным, рассредоточить (чивать). Д. управление. Толковый словарь Ожегова. С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 1949 1992 … Толковый словарь Ожегова

- (от лат. de... приставка, означающая отсутствие, отмену, устранение чего либо, и фр. centralisation центра лизация) англ. decentralization; нем. Dezentralisation. Процесс передачи функций центральной власти органам местной власти. см.… … Энциклопедия социологии

Книги

• , П.П. Гронский. Воспроизведено в оригинальной авторской орфографии издания 1917 года (издательство`Москва`). В…
• Децентрализация и самоуправление , П.П. Гронский. Воспроизведено в оригинальной авторской орфографии издания 1917 года (издательство "Москва")…