PDF-версия

Государственная дума РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

отдельных положений Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в части

Государственная дума РФ
[Наименование органа принявшего (разработавшего) нормативный акт]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы

отдельных положений Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в части регулирующих проведение проверок
(реквизиты нормативного правового акта)

Адвокатом Гурьевым Александром Анатольевичем, являющегося членом Адвокатской палаты Липецкой области, имеющего регистрационный номер в реестре адвокатов 48/321, свидетельство Минюста России об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность от 16.12.10 № 1040
(наименование эксперта)

в соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”*(1), статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции”*(2) и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96*(3), проведена антикоррупционная экспертиза в целях выявления в нем коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Российская газета", N 39, 18.02.1992, "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 20.02.1992, N 8, ст. 366.) (далее «Закон») содержит следующие положения регулирующие проведение проверок организаций

В статье 5 закона, следующие пункты:
2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В статье 6 следующие пункты (полностью):
1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

В статье 21 следующие пункты:
2. При осуществлении надзора за исполнением законов*(4) органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В статье 22 следующие пункты:
1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В статье 27 следующие пункты:

1. При осуществлении возложенных на него функций*(5) прокурор:
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Корреспонденция указанных норм Закона позволяет органам прокуратуры проводить проверки коммерческих и некоммерческих организаций руководствуясь собственным усмотрением. 18 февраля 2000 г. Конституционный суд в своём постановлении N 3-П*(6) "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" отметил, что «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора, защита непосредственно затрагиваемых такими проверками прав граждан». С момента оглашения указанного постановления, изменения, вносимые в Закон, не коснулись этих положений, что не отвечает принципам, провозглашенным в статье 2*(7) Конституции РФ*(8). Отсутствие или неполнота административных процедур *(9) , а также широта дискреционных полномочий *(10) являются коррупциогенными факторами в соответствии с подпунктами «ж» и «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 (Далее «Методика»).

Говоря о проверках, как об одном из видов государственного контроля, следует обратиться к сложившейся законотворческой деятельности регулирующей аналогичные отрасли. Определить природу и причины правового регулирования.

В пояснительной записке к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)»*(11) (Законопроект № 92975-5)*(12) установлено следующее:

«Государственный контроль (надзор) - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативно-правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

В настоящее время отдельные аспекты государственного контроля и надзора регулируются отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В целом, на федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля (надзора), осуществляемых в порядке, определенном данным Законом, а также 15 специальных видов контроля (надзора), осуществляемых в порядке, установленном иными законами. Контрольные полномочия осуществляют 30 федеральных органов исполнительной власти и контрольные органы 85 субъектов Российской Федерации.

Согласно результатам опроса ВЦИОМ, проведенного в июле 2006 г., более половины предпринимателей (51%) отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было осуществлено от 1 до 3 проверок. Подавляющее большинство представителей малого и среднего бизнеса отметили, что контроль, проходящий в рамках комплексных (90%), плановых (82%) и внеплановых проверок (80%), проходит в основном от 1 до 3 раз в полугодие. Представители таких отраслей, как производство и торговля (розничная, оптовая), отмечают, что проверки у них проводятся от 6 раз в полугодие и более и имеют преимущественно внеплановый характер.

Такую ситуацию подтверждают и результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в 2006 году, всего (без учета налоговых проверок и проверок правоохранительных органов) в Российской Федерации проходит более 20 млн. проверок на организацию и проведение которых, из федерального бюджета тратиться более 162 млрд. рублей.

Анализ практики применения Закона № 134-ФЗ показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно. Кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам.

Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не беспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность».

Изложенные фактические и статистические данные в полной мере применимы к прокурорским проверкам, проводимым как в отношении коммерческих организации, так и в отношении некоммерческих организаций.

Пункт 3 статьи 6 Закона корреспондирует к статье 17.7 *(13) Кодекса РФ об административных правонарушениях *(14) , которая устанавливает ответственность за невыполнение законных требований прокурора в виде административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Следует признать, что установленная ответственность является существенной для физических лиц. Но так же следует признать, что для организаций ответственность необходимо классифицировать весьма существенной. Таким образом, любое неисполнение организацией требования прокурора может повлечь минимальную ответственность в размере не менее 50000 рублей. Наложение штрафа в указанный размер, например, для субъектов малого предпринимательства или некоммерческих организаций (далее «НКО») способно серьезно дестабилизировать их деятельность, а в отдельных случаях и блокировать. Применение же такого вида ответственности как административное приостановление деятельности на срок до 90 суток способно полностью вывести коммерческие организации из конкурентной среды, а некоммерческие из общественной деятельности. Применение такого вида ответственности к коммерческой организации повлечет несения прямых затрат без получения дохода и затрат на новый вход в рынок. Для некоммерческих организаций может быть утрачена возможность достижения уставных целей, например, если НКО участвует в контроле за законностью и справедливостью выборов в органы власти, то их деятельность может быть приостановлена как раз на время проведения выборов. Либо в случае, если некоммерческая организаций занимается защитой прав мигрантов приостановление деятельности даже на короткий период может повлечь незаконную выдачу иностранного гражданина другому государству используя процедуры незаконных экстрадиции, административного выдворения *(15) или депортации. И в том и в другом примере, последующее участие НКО будет неэффективным или малоэффективным, так как возможности защиты интересов будут фактически утрачены. Иными словами нанесенный урон правам человека в этом случае будет невосполним.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 14-П от 12 мая 1998*(16) года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу части 2 той же статьи. Данную правовую позицию необходимо учитывать и по отношению к свободе объединения, гарантированной статьёй 30 Конституции РФ.

Поскольку норм регулирующих в полной мере порядок проведения прокурорских проверок в настоящее время нет, то и наступление ответственности при осуществлении надзора является сомнительным. Отсутствие или неполнота административных процедур *(17), а также широта дискреционных полномочий *(18) являются коррупциогенными факторами в соответствии с подпунктами «ж» и «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96.
Пунктом 2 статьи 5 Закона установлено право прокурора не только не давать объяснения, но и право не предоставлять материалы проверки для ознакомления. Изложенное далее в норме «иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством» является недостаточным правовым регулированием, что корреспондируется с постановлением Конституционного суда N 3-П от 18 февраля 2000 г. Сама норма необоснованно ставит прокурора в привилегированное безотчетное положение, вне принципов открытости и гласности деятельности государственных органов. Затрудняет или делает невозможным право ознакомления с материалами проверки или получения пояснений о предмете проверки.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права*(19) и злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) *(20) являются коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 4 Методики
Пунктом 2 статьи 21 Закона установлено, что проверки прокуратуры не подменяют проверок государственных органов. Эта норма позволяет осуществлять прокурорские проверки как одновременно с проверкой полномочного государственного органа, так и после завершения проверки соответствующего регулятора. Кроме того, указанные положения позволяют государственному органу автономное проведение проверки после проведение проверки органами прокуратуры. И если профильный надзорный орган связан соблюдением федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" *(21) , в том числе процедура, сроками и иными ограничениями гарантирующими защиту прав проверяемого субъекта, органы прокураты не имеют никаких установленных законом ограничений. Кроме того, предоставление прокуратуре права на проведение самостоятельных проверок, в условиях возможности осуществления надзора профильным государственным органом, в том числе по поручению прокуратуры, является явно необоснованным и избыточным наделением властных функций. В этих условиях деятельность прокуратуры правильно было бы рассматривать, как деятельность по надзору за государственными органами к чьей компетенции относится тот или иной вид контроля за организациями, законности принимаемых им решений, действий, бездействий *(22). , в том числе процедура, сроками и иными ограничениями гарантирующими защиту прав проверяемого субъекта, органы прокураты не имеют никаких установленных законом ограничений. Кроме того, предоставление прокуратуре права на проведение самостоятельных проверок, в условиях возможности осуществления надзора профильным государственным органом, в том числе по поручению прокуратуры, является явно необоснованным и избыточным наделением властных функций. В этих условиях деятельность прокуратуры правильно было бы рассматривать, как деятельность по надзору за государственными органами к чьей компетенции относится тот или иной вид контроля за организациями, законности принимаемых им решений, действий, бездействий *(23) и злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) *(24) являются коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 4 Методики.

Возвращаясь к поименованной выше корреспонденции норм, следует отметить, что правоприменение норм позволяет органам прокуратуры при проведении проверки действовать без определения предмета проверки и сроков, без раскрытия этой информации проверяемому субъекту, возлагая обязанность по безвозмездному предоставлению документов в неограниченном количестве в краткие сроки, посещая любые помещения и опрашивая любых лиц, возлагая на последних обязанность по явке в установленное прокуратурой время и дату. Указанные обязанности могут быть не только трудновыполнимыми, но могут быть и блокирующими деятельность предприятия.

Установленное право входить в любые помещения по предъявлении служебного удостоверения, получать доступ к документам и материалам является безграничным и не гарантирующим право на защиту. Так как невозможно проверить, что представитель прокураты действует в официальном качестве в связи с поступлением жалобы официально по поручению своего руководителя, а не злоупотребляет полномочиями в собственном интересе или в интересах третьих лиц. Само по себе отсутствие документирования процесса доступа в помещения и к документам на основании всего лишь одного удостоверения без последующего оформления существенно затрудняет процесс обжалования таких действий, так как субъект проверки сталкивается с отсутствием каких-либо доказательств, что действие имело место быть. Кроме того, такое посещение может противоречить, например, требованиям промышленной безопасности и требованиям ограниченного доступа к документам составляющим охраняемую законом тайну (коммерческую, адвокатскую, врачебную, тайну переписки, профессиональных секретов и других).

Отсутствие раскрытия информации о предмете проверки не позволяет осуществлять контроль за любыми действиями прокуратуры формально допустимыми Законом, в том числе по истребованию документов. Кроме того, не раскрытие прокуратурой предмета проверки не позволяет субъекту проверки в полной мере использовать право на защиту, в том числе положения статьи 51 Конституции РФ – не свидетельствовать против самого себя.

Отсутствие установленных в Законе сроков проверки позволяет осуществлять ее любой продолжительностью, что создает неопределенность для субъекта проверки о датах начала и конца государственного контроля и его целях. Привязка же к срокам рассмотрения жалоб и обращений граждан не позволяет эффективно контролировать субъекту проверки начало течения такого срока и его окончание в условиях закрытости обращения и отсутствия у прокуратуры обязанности давать пояснения (пункты 2 и 3 статьи 5 Закона).

Отсутствие процедуры назначения проверки также позволяет реализовывать прокуратуре эти полномочия произвольно, то есть в любой момент, используя широкую дискрецию. Указанная неопределенность может превратить функцию прокурорской проверки из правовосстановительной в карательную, позволит использовать как средство подавления конкуренции и инакомыслия.

Сохранение поименованной корреспонденции норм в Законе будет являться сохранением коррупциогенных факторов, поскольку любое отсутствие урегулированной процедуры проверки влечет произвольность действий государственного органа. В настоящем случае, урегулированной (установленной законом) процедуры не существует, а, следовательно, любая проверка органами прокуратуры производится произвольно и может являться следствием коррупции и иного злоупотребления властью.

В представленном заключении выявлены следующие коррупциогенные факторы корреспонденции вышеприведенных норм*(25):
- в соответствии с пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 (далее «Методика») коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в том числе:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
- в соответствии с пунктом 4 Методики - Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:

Уточнить нормы Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливающие порядок проведения прокурорских проверок – определить сроки и процедуры проверок, права субъектов проверок, установить запрет на неоднократность проверки по одному и тому же вопросу профильным органом исполнительной власти и прокуратурой, исключить коммерческие и некоммерческие организации из числа субъектов проверки.

(указывается способ устранения коррупциогенных факторов: исключение из текста документа, изложение его в другой редакции, внесение иных изменений в текст рассматриваемого документа либо в иной документ или иной способ)

Эксперт адвокат А.А. Гурьев
№ 48/321-13/1 07.06.13

*(4) Предметом надзора являются:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (пункт 1 статьи 21 закона).

*(5) Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт1 статьи 27 закона).

*(6) Источник публикации: "Собрание законодательства РФ", 28.02.2000, N 9, ст. 1066, "Российская газета", N 43, 01.03.2000, "Вестник Конституционного Суда РФ", N 3, 2000.

*(13) Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

*(15) CASE OF MUMINOV v. RUSSIA (Муминов против России) Judgment (Постановление) № 42502/06 от 11/12/2008

*(16) Текст Постановления опубликован в газете "Финансовая Россия" от 14-20 мая 1998 г. N 18, в "Российской газете" от 21 мая 1998 г. N 96, в газете "Экономика и жизнь", май 1998 г., N 21, в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 мая 1998 г. N 20 ст. 2173, в журнале "Нормативные акты для бухгалтера" от 9 июля 1998 г. N 13, в журнале "Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету", 1998 г., N 7, в журнале "Экспресс-Закон", июнь 1998 г., N 26, в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", 1998 г., N 4.

*(17) отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка

*(18) отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения

*(19) установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

*(20) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

*(22) Такого рода изменение Закона, как исключение коммерческих и некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей из числа проверяемых прокуратурой лиц может быть видом устранения коррупциогенных факторов. Поскольку первичным звеном контроля должен являться всегда профильный контрольный орган действия которого строго оговорены, он располагает соответствующими кадрами и иными ресурсами включая технические. Иными словами первичная проверка не свойственна органам прокуратуры. Проверка может проводится по поручению прокуратуры и прокуратура имеет возможность осуществлять надзор за ее ходом и результатами. Иное приводит не только к дублированию функций профильных органов исполнительной власти и прокуратуры, но и чрезмерному контролю.

*(23) установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

*(24) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

*(25) Отражаются все положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения методики, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 10, ст. 1084).

Как уже указывалось, специфика любой экспертизы заключается в следующем: проводя исследование с использованием указанных выше методов и основываясь на применении специальных знаний, эксперт не объясняет уже имеющийся факт, а добывает новый и дает ему профессиональную оценку, которая и составляет содержание его заключения. Соответственно, и заключение эксперта, проводящего антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта или его проекта, должно отвечать общим принципам экспертной деятельности - основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных.

Заключение антикоррупционной экспертизы может стать предметом судебного разбирательства в случае представления прокурора, чье требование о внесении изменений и исправлений в нормативный правовой акт не будет удовлетворено соответствующим органом. В такой ситуации потребуется назначение и производство уже судебной экспертизы на предмет обоснованности и компетентности заключения антикоррупционной экспертизы. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения такого требования незамедлительно сообщается внесшему его прокурору. Однако данное требование может быть отклонено как не носящее обязательный для рассматривающего его органа характер. Не случайно в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 подчеркивается необходимость использования прокурором права на обращение в суд в случае отклонения требования в порядке, установленном процессуальным законодательством (ст. 91 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ).

Форма и содержание заключения эксперта являются еще одной областью возможного применения положений, выработанных теорией и практикой судебной экспертизы, поскольку указанные вопросы в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов еще не до конца разработаны и представляют интерес с точки зрения практики ее производства. С точки зрения применения разработок теории судебной экспертизы к организационным аспектам антикоррупционной экспертизы могут быть использованы положения, касающиеся таких аспектов, как:

• - структура заключения эксперта;
• - порядок обоснования выявленных типовых коррупциогенных факторов;
• - порядок обоснования нетиповых коррупциогенных факторов;
• - особенности отражения результатов комплексного исследования в заключении;
• - формы и значение выводов антикоррупционной экспертизы.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» эксперт от своего имени или комиссия экспертов на основании проведенных исследований с учетом их результатов дают письменное заключение и подписывают его. Содержание заключения эксперта законодательно регламентировано и включает в себя следующие обязательные реквизиты:

• - время и место производства судебной экспертизы;
• - основания производства судебной экспертизы;
• - сведения об органе или лице, назначившем судебную экспертизу;
• - сведения о судебно-экспертном учреждении, эксперте, которому поручено производство судебной экспертизы (фамилия, имя, отчество, образование, специальность, стаж работы, ученая степень и ученое звание, занимаемая должность);
• - предупреждение эксперта в соответствии с законодательством об ответственности за дачу заведомо ложного заключения;
• - вопросы, поставленные перед экспертом или комиссией экспертов;
• - объекты исследований и материалы дела, представленные эксперту для производства судебной экспертизы;
• - сведения об участниках процесса, присутствовавших при производстве судебной экспертизы;
• - содержание и результаты исследований с указанием примененных методов;
• - оценка результатов исследований, обоснование и формулировка выводов по поставленным вопросам.

Заключение дается только в письменной форме, подписывается экспертом и должно содержать подробное описание произведенных исследований, сделанные в результате их выводы и обоснованные ответы на поставленные вопросы.

В качестве основы для оформления результатов производства антикоррупционной экспертизы предлагаем взять разработанную в общей теории судебной экспертизы структуру заключения судебного эксперта, естественно, с некоторыми изменениями, отражающими специфику данного рода экспертизы. Традиционно в экспертном заключении выделяют:

• - вводную часть;
• - исследовательскую часть;
• - синтезирующую часть (наличие которой обусловлено в том числе комплексным или комиссионным характером исследования);
• - выводы.

Остановимся подробнее на каждой из частей заключения.

Во вводной части указываются время и место производства судебной экспертизы, сведения о проводящих ее лицах, подтверждающие их квалификацию, стаж работы, ученую степень, ученое звание.

В практике производства антикоррупционных экспертиз не предусмотрена возможность отвода эксперта в случае, например, наличия родственных связей, подчиненности или других взаимоотношений эксперта, входящего в комиссию, с кем-либо из разработчиков акта. На наш взгляд, в данном случае важную роль играет процедура самоотвода. Если в законодательстве об антикоррупционной экспертизе по аналогии с процессуальным законодательством будет закреплена обязанность эксперта заявить о самоотводе в случае наличия родственной, служебной или иной зависимости, некомпетентности, можно будет предусмотреть конкретные механизмы ответственности за участие в антикоррупционной экспертизе «зависимых» экспертов. Формой ответственности может быть, например, лишение аккредитации и запрет на право проведения антикоррупционной экспертизы на определенный срок (скажем, на пять лет). А в правилах аккредитации должна быть закреплена корреспондирующая норма о проверке соответствующего лица по реестру привлеченных к такой ответственности лиц (по аналогии с реестром недобросовестных поставщиков ).

Весьма актуальным вопросом является порядок формирования экспертной комиссии для производства антикоррупционной экспертизы. Если экспертиза производится органом государственной власти, необходимо закрепить правила формирования экспертной комиссии, регулирующие порядок отбора лиц для производства экспертизы. Далее необходимо указать реквизиты акта, подлежащего экспертизе. Этот вопрос не должен вызывать каких-либо проблем с учетом опыта проведения правовой экспертизы.

При назначении судебной экспертизы чрезвычайно важна правильная формулировка задания эксперту. В отношении же антикоррупционной экспертизы постановка вопросов не вызывает трудностей на практике.

Исследовательская часть заключения является наименее разработанной областью антикоррупционной экспертизы. Сведение исследовательской части к формальному перечислению пунктов нормативного правового акта со ссылками на положения методики недопустимо, поскольку такое заключение не будет отвечать требованиям обоснованности (например, заключение, в котором указано: «...пункт 1 Федерального закона (наименование) содержит коррупциогенный фактор в соответствии с пунктом 3 методики, пункт 2... и т. д.»). «Такое заключение вызывает сомнения в обоснованности сформулированных экспертом выводов, устраняет ответственность эксперта за проведенное исследование в связи с отсутствием в таком случае самого исследования, что поведет законодателя в совершенно другом направлении, которое как раз и приведет к коррупции» .

Не случайно за образец антикоррупционного исследования предлагается взять типовое судебно-экспертное исследование. Изложение в исследовательской части промежуточных данных, полученных в ходе исследования, позволяет сформировать синтезирующую часть исследования и далее проверить обоснованность полученных результатов - выводов. Это предоставляет возможность другой комиссии экспертов повторить процесс исследования и удостовериться в его правильности. В данном случае важную роль играет методика экспертного исследования. Выделение законодателем типовых коррупциогенных факторов определяет два направления антикоррупционного экспертного исследования, каждое из которых должно быть описано в экспертном заключении. При этом описание (как и в заключении судебного эксперта) должно быть логически обоснованным и подводить к окончательным выводам .

Первое направление - выявление и обоснование типовых коррупциогенных факторов, перечисленных в общей методике. В связи с тем, что к задачам антикоррупционной экспертизы относится выявление и устранение положений нормативного акта (проекта), способствующих совершению коррупционных правонарушений, простое перечисление коррупциогенных факторов, подпадающих под положения методики, неуместно. Необходимо обосновать коррупциогенность каждого выявленного положения. Именно для этого к производству антикоррупционной экспертизы целесообразно привлекать лиц, обладающих специальными знаниями. Иначе поиск и замену, например, формулировок по формуле «вправе» можно было бы осуществлять с помощью любого текстового редактора с функцией замены, а не создавать отдельный институт противодействия коррупции.

Второе направление - выявление и обоснование нетиповых коррупциогенных факторов. Решение такой сложной творческой задачи будет основываться на личном опыте экспертов - специалистов в отдельных отраслях правоотношений. Для устранения как типовых, так и нетиповых коррупциогенных факторов требуется знание как языка законов, так и законов языка, что в очередной раз обусловливает юридико- лингвистическую специфику экспертизы.

Важная особенность антикоррупционного юридико-лингвистического исследования - изучение нормативного правового акта в совокупности со смежными и изменяемыми в связи с его принятием нормами. Иными словами, если актом изменяется, например, порядок заключения государственного (муниципального) контракта, нужно также учитывать положения Гражданского, Бюджетного кодексов РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях и др. Отсутствие положения о такой важной особенности исследования в методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является значительным упущением.

Исследовательская часть завершается синтезирующей частью, где комиссия экспертов обобщает результаты проведенного исследования и формулирует окончательные выводы.

Выводы, как и в судебной экспертизе, должны удовлетворять принципам квалифицированности, определенности, доступности .

Принцип квалифицированности означает, что эксперт может формулировать только выводы, для построения которых необходима достаточно высокая квалификация, соответствующие специальные познания. Вопросы, не требующие таких познаний, не должны ставиться перед экспертом и решаться им.

Согласно принципу определенности недопустимы неопределенные, двусмысленные выводы, допускающие различное истолкование.

Принцип доступности определяет, что выводы экспертов не должны требовать для своей интерпретации специальных познаний.

Отдельно стоит отметить значение выводов, полученных в ходе экспертного исследования. Наиболее последовательным шагом в решении данного вопроса представляется придание выводам юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы обязательного характера. В таком случае будут использованы предложения частной теории экспертной профилактики в отношении «неспециализированных субъектов экспертной профилактической деятельности», которые не нашли отражения на момент разработки данной теории , а теперь могут использоваться в рамках информационного обеспечения противодействия коррупции.

Приведем пример заключения антикоррупционной экспертизы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ антикоррупционной экспертизы «__»____2011 года

Экспертом экспертного совета для проведения юридических экспертиз правовых актов и проектов правовых актов на коррупциоген- ность при Торгово-промышленной палате Саратовской области юристом Феничевой Е. В. на основании Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Закона РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» проведена антикоррупционная экспертиза проекта административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения» (далее по тексту - Регламент).

При проведении экспертизы использовались следующие документы:

• 1) Конституция РФ;
• 2) Гражданский кодекс РФ;
• 3) Земельный кодекс РФ;
• 4) Градостроительный кодекс РФ;
• 5) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
• 6) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения»;
• 7) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;
• 8) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
• 9) Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»;
• 10) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
• 11) постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»;
• 12) постановление Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения»;
• 13) постановление правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 г. № 412-П «Об установлении размера арендной платы за земельные участки и сроков ее внесения»;
• 14) постановление правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 г. № 413-П «О порядке определения цены земельных участков и их оплаты»;
• 15) постановление правительства Саратовской области от 7 июля 2009 г. № 270-П «Вопросы государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Саратовской области»;
• 16) Решение Саратовской городской Думы от 10 июля 2009 г. № 42-492 «О Положении о комитете по земельным ресурсам администрации муниципального образования «Город Саратов»;
• 17) Решение Саратовской городской Думы от 7 июля 2010 г. № 53-633 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 10 июля 2009 г. № 42-492 «О Положении о комитете по земельным ресурсам администрации муниципального образования «Город Саратов»;
• 18) Решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. № 25-243 «О Положении о комитете по управлению имуществом города Саратова»;
• 19) Решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. № 25-240 «Об утверждении Генерального плана города Саратова»;
• 20) Решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»;
• 21) Решение Саратовской городской Думы от 29 ноября 2007 г. № 22-213 «Об утверждении порядка определения размера арендной платы, сроков уплаты и ставок арендной платы от кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования «Город Саратов»;
• 22) Решение Саратовской городской Думы от 18 февраля 2010 г. № 47-562 «О наделении полномочиями по распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

Источник получения документов: справочно-правовая система «Гарант».

При исследовании использовалась Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность, утвержденная Президентом Торгово-промышленной палаты Саратовской области.

При исследовании названного Регламента установлено:

Предметом правового регулирования Регламента является порядок предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения».

Цель Регламента : повышение качества исполнения и доступности муниципальных услуг, создание комфортных условий для участников отношений, возникающих при оказании услуги.

Задача Регламента : определение сроков и последовательности действий по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения».

Коррупциогенные факторы обнаружены в следующих положениях Регламента :

1) в пункте 2.6 Регламента в перечне документов присутствует выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на приобретаемый земельный участок или копии иных документов, удостоверяющих права на приобретаемый земельный участок. Не указано, в течение какого периода с момента получения выписки она может быть предоставлена.

Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» по признаку «отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения»;

2) в пункте 2.7 Регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги. Однако нигде далее не приводится, каким образом и кем оформляется отказ в приеме документов.

3) в пункте 2.8 Регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги являются:

• - наличие одного и более отказов в предоставлении земельного участка одному и тому же заявителю по одному земельному участку и по тем же основаниям;
• - если распоряжение испрашиваемым земельным участком не отнесено законодательством к полномочиям органов местного самоуправления;
• - если испрашиваемый земельный участок является изъятым из оборота.

В соответствии со статьей 28 «Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» Земельного кодекса РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев:

• - изъятия земельных участков из оборота;
• - установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;
• - резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Коррупциогенный фактор «коллизия в праве» по признаку «противоречие норм одного или разных уровней, затрагивающих права и законные интересы физических лиц и организации»;

4) в пункте 2.13 Регламента не указаны источники СМИ, где может быть получена информация.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

5) в пункте 3.1.1.2 Регламента отсутствует обязанность специалиста комитета по проставлению отметки в получении документов на втором экземпляре документов.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

6) пункт 3.1.1.3 Регламента гласит: «Если в базе данных комитета по землепользованию отсутствует информация об иных обращениях заявителя в комитет по землепользованию, специалист канцелярии регистрирует заявление в журнале регистрации дел и присваивает ему номер дела в соответствии с текущей регистрацией». Что происходит с заявлением, если в базе данных комитета по землепользованию есть информация об иных обращениях заявителя в комитет по землепользованию, не указано.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

7) пункт 3.1.5 Регламента не содержит порядок уведомления заявителя о готовности проекта договора и необходимости дальнейшего его подписания.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

8) пункт 3.2.2 Регламента: «Утверждение и выдача схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории осуществляется в соответствии с порядком утверждения и выдачи схем расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории». Таким образом, содержится отсылочная норма к порядку утверждения и выдачи схем. Отсутствует регламентация процедур.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)».

Недостатки, не содержащие коррупциогенные факторы.

1) пункт 2.10 Регламента: заголовок пункта и его содержание не соответствуют друг другу:

заголовок: максимальный срок ожидания в очереди...

• 2) пункт 3.1.3 Регламента: указан общий срок исполнения административной процедуры. Учитывая большое количество согласований, рекомендовано указать сроки передачи документов между подразделениями Администрации и передачи подписанного постановления в комитет по землепользованию;
• 3) пункт 3.1.4.1 Регламента ограничивает способы уведомления заявителя о необходимости обращения за получением постановления администрации (распоряжения председателя комитета);
• 4) пункт 3.1.4.2 Регламента ограничивает возможность получения постановления администрации путем предоставления паспорта, не давая возможность предоставить иной документ, удостоверяющий личность;
• 5) пункт 3.1.5.6 Регламента: «Максимальный срок подготовки договора - пять рабочих дней с момента получения постановления администрации (распоряжения председателя комитета) о предоставлении земельного участка». Некорректно расположен, необходимо отнести его к п. 3.1.5.3;
• 6) пункт 3.1.5.6 Регламента: «Срок исполнения административной процедуры составляет 30 дней». Необоснованно завышен срок заключения договора;
• 7) блок-схема сделана неполно, не отражает сроки, стадии, на которых производятся отказы, и не содержит наименования органов. Учитывая сложность процедур, для более легкого восприятия потребителями услуг рекомендуем сделать две отдельные схемы: при обращении с предоставлением кадастрового паспорта и без предоставления.

Выводы

В результате проведения антикоррупционной экспертизы проекта административного регламента оказания муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства без предварительного согласования места размещения объектов» установлена коррупциогенность по следующим факторам:

• - широта дискреционных полномочий в пункте 2.6;
• - отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность) в пунктах 2.7, 2.13, 3.1.1.2, 3.1.1.3, 3.1.5, 3.2.2;
• - коллизия права в пункте 2.8.

Таким образом, в целом разработанные в рамках общей теории судебной экспертизы рекомендации применимы и к заключениям антикоррупционной экспертизы.

В заключение необходимо отметить: сущность такого института совершенствования законодательства, как антикоррупционная экспертиза, состоит в выявлении и устранении специально (как результат лоббистской деятельности) или по каким-либо другим обстоятельствам заложенных в нормативные правовые акты положений. Если выявленные и научно обоснованные выводы будут подвергаться последующей трактовке и зависеть от проверяемого субъекта правотворчества, реальная эффективность антикоррупционной экспертизы окажется под вопросом.

• См. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400.
• См.: Постановление Правительства РФ от 15 мая 2007 г. № 292 «Обутверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков ио требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков» // СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2513.
• Галяшина Е. И. Использование специальных юридико-лингвистическихзнаний в антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов // Стенограмма семинара по формированию навыков применения методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документовв целях выявления в них положений, способствующих созданию условий дляпроявления коррупции. Москва, 4 марта 2010 г.
• См.: Российская Е. Р., Галяшина Е. И., Зинин А. М. Указ. соч. С. 308.
• См.: Орлов Ю. К. Заключение эксперта и его оценка по уголовным делам: учеб, пособие. М., 1995. С. 19.
• СмДжавадов Ф. М. Экспертная деятельность и развитие науки о судебной экспертизе. Баку, 1998. С. 72.

СОДРУЖЕСТВО АНАЛИТИКОВ,

ЭКСПЕРТОВ И КОНСУЛЬТАНТОВ

115446 Россия, Москва, Коломенский пр-д,

тел/E-mail:kaf. *****@***ru

Сентябрь 2012 г." href="/text/category/sentyabrmz_2012_g_/" rel="bookmark">сентября 2012 г.

В Комитет по собственности Федерального Собрания –Государственной Думы Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Аккредитованного в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России от 01.01.2001 года № 000, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 01.01.01 года Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 проведена антикоррупционная экспертиза проекта № Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации.

В представленном проекте № Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации выявлены следующие коррупциогенные факторы.

1. В статьях 3 и 4 настоящего законопроекта указывается, что « под оценочной деятельностью понимается профессиональная деятельность субъектов оценочной деятельности…». Далее, в статье 4 законопроекта утверждается, что «субъектами оценочной деятельности признаются субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности».

Таким образом, субъекты предпринимательской деятельности также занимаются профессиональной оценочной деятельностью, при этом, если исходить из данных положений статей 3 и 4 законопроекта, они осуществляют эту деятельность самостоятельно и независимо друг от друга.

Между тем, они законодательно и практически взаимосвязаны друг с другом и не могут быть разделены друг от друга. Следовательно, необходимо более детальное описание их правового статуса и четкое определение всей совокупности прав и обязанностей, учитывая и то обстоятельство, что оценщики, оформившие трудовые отношения с субъекта ми предпринимательской деятельности находятся у них в прямом подчинении (дисциплинарном) и материальной зависимости. Простая отсылка о регулировании данных взаимоотношений только Трудовым кодексом РФ, указанная в статье 14 настоящего законопроекта не является решением данной проблемы, поскольку субъект предпринимательской деятельности (юридическое лицо) и его сотрудник (оценщик) являются законодательно независимыми, а также несут самостоятельно различного рода ответственность за результаты своей деятельности.

Именно, наличие неопределенностей и не урегулированность достаточно большой совокупности отношений между оценщиками и их работодателями, в данном случае субъектами предпринимательской деятельности, а также отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, являются наиболее благодатной почвой для различного рода злоупотреблений и коррупции. В данном случае наличие неопределенности и отсутствие должного регулирования вышеназванных взаимоотношений по существу являются наиболее значимыми факторами коррупции (далее – корфакторы).

2. В дополнениях в статью 10 данного законопроекта целесообразно уточнить, что в договоре на проведение оценки должны быть обязательно указаны все реквизиты конкретных стандартов оценочной деятельности, как федеральных стандартов оценки, так и стандартов и правил оценочной деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также международных стандартов оценки, если таковые будут использоваться при проведении стоимостной оценки. Отсутствие данных уточнений и указаний будет являться объективной базой для различного рода злоупотреблений и нарушений, как со стороны оценщиков, так и со стороны субъектов предпринимательской деятельности, поскольку в данном случае профессиональная деятельность этих участников будет не проверяема и должным образом не контролируема, из-за невозможности предъявления к ним претензий по нарушениям требований конкретных стандартов оценочной деятельности.

Кроме того, в статье 10 законопроекта необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что отдельные требования к договору на проведение оценки могут регулироваться положениями и других статей настоящего Федерального закона (например, статьями 14,15,16 закона). В данном случае факторами коррупциогенности являются применение неконкретных норм и требований к участникам гражданско-правовых и договорных отношений, при которых субъекты правоприменения должны соблюдать определенные требования и правомочны принимать определенные решения.

3. В статью 11 настоящего законопроекта, в первый абзац после слов «или вводить в заблуждение» необходимо внести дополнение следующего содержания, «а также вызывать сомнение или неясности его отдельных положений или содержания отчета в целом».

Также, требуется внести изменение в эту же статью законопроекта, после слов «точное описание объекта оценки» добавить слова « его идентификация», поскольку требования идентификации объекта оценки уже заложены в статье 10 настоящего законопроекта.

Кроме того, целесообразно внести дополнение о том, что при оформлении отчета об оценке все приобщенные к нему копии информативных материалов и документов должны быть заверены в установленном законом порядке, поскольку отчет об оценке, согласно положений статьи 12 действующего закона, является документом доказательственного значения.

Крайне важно, в абзаце о допущении указания в отчете об оценке или экспертном заключении о величине рыночной или иной стоимости диапазона(интервала) изменения расчетной величины, необходимо четко обозначить причины и должное обоснование данного действия.

4. Содержание изменений, вносимых в статью 13 законопроекта сформулировано не достаточно ясно, поскольку сочетание слов «с учетом интервалов неопределенности, ассоциируемых с оспариваемой оценкой, а также с оценкой, используемой для оспаривания оценки» является недоступной для нормального восприятия и понимания. В бизнес-менеджменте, также как и в оценке стоимости объектов оценки, интервалы неопределенности всегда сопровождают различного рода риски, которые уменьшают или увеличивают интервалы неопределенностей, а поэтому необходимо более четко сформулировать данное положение законопроекта. .Кроме того, не ясно, что означают слова, « с оценкой, используемой для оспаривания оценки». Что конкретно имеют в данном случае депутаты, вносящие законопроект, а именно:

Это еще один отчет об оценке;

Это экспертиза отчета об оценке;

Это письменное профессиональное суждение специалиста-оценщика;

Это рецензия на отчет об оценке и т. д.

Без внесения уточнений в это положение законопроекта, оно безусловно будет являться законодательной основой для различного рода злоупотреблений и коррупции, ввиду смысловой и логической неопределенности, недоступности для восприятия и понимания, а также трудно выполнимости данных требований.

5. Во вторую часть дополнения в статью 14 законопроекта необходимо усилить словами «оценщик имеет право самостоятельно», а далее по тексту. Кроме того, в этом же предложении после слов «стоимости объекта оценки, продолжить словами, « а также в защиту своих прав и законных интересов». Указанное дополнение позволит на современном и цивилизованном уровне, в полном соответствии с Конституцией РФ, специалистам-оценщикам отстаивать свои права и законные интересы в различного рода спорах, в том числе и с субъектами предпринимательской деятельности в сфере оценки.

6. Положения статьи 14.1 законопроекта требуют комплексной доработки, поскольку требования Федерального закона «О саморегулируемых организациях» и Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не предполагают создание единых саморегулируемых организаций оценщиков для юридических лиц-субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц-оценщиков. Вхождение субъектов предпринимательской деятельности в СРОО физических лиц-оценщиков даст законодательную возможность создать по сути такую корпорацию прав и возможностей, в которой коррупционные составляющие будут иметь первостепенные смысл и значение. Безусловно, это должны быть совершенно самостоятельные некоммерческие организации , не имеющие никакого отношения друг к другу. Более того, должен быть законодательный запрет на какую-либо аффилированность этих двух организаций, вхождение одних и тех же лиц в состав их органов управления , включая и попечительские советы, а также наличие других «тесных» взаимозависимостей. В противном случае, это может породить различного рода коррупционные связи и взаимодействия.

Такая принципиальная позиция законодателя нарушит уже сегодня фактически существующую схему функционирования СРОО физических и юридических лиц, в руководстве которых стоят одни и те же лица или же они входят в состав их различных органов управления.

7. Первостепенное значение для цивилизованного развития оценочного сообщества в РФ имеет создание независимых СРОО субъектов предпринимательской деятельности, законодательное закрепление за ними в полном объеме тех же прав и обязанностей, которыми обладают СРОО физических лиц-оценщиков, поскольку иное правовое положение СРОО для юридических лиц является элементарным нарушением антимонопольного законодательства РФ, так как игнорирует базовые принципы конкуренции и предпринимательства. Кроме того, СРОО субъектов предпринимательской деятельности должны наравне с СРОО для физических лиц иметь право входить в состав Национального Совета по оценочной деятельности в Российской Федерации либо на альтернативной основе создать свой Национальный Совет по оценочной деятельности в РФ.

В тексте данной статьи вновь упоминается термин-Исполнитель, который детально в данном законопроекте не прописан и статусно не определен. В практике оценки, для того, чтобы различать оценщиков, как физических лиц и юридических лиц, заключающих договора на оценку, последних принято обозначать как «Исполнитель оценки».

8. В статью 15 законопроекта внести в качестве обязательного условия для занятия профессиональной деятельностью в области оценки непременное повышение квалификации (один раз в три года), в противном случае, игнорирование данного требования неизбежно приведет к дисквалификации и резкому снижению профессиональных знаний оценщиков, в условиях постоянно изменяющихся и пополняемых профессиональных знаний о современных методах и моделях оценки стоимости, нормативных требований действующего законодательства РФ, вхождением страны в ВТО.

9. В статью 15.1 законопроекта включить дополнение о том, что субъект предпринимательской деятельности в сфере оценки обязан предоставлять копии хранящихся отчетов или содержащуюся в них информацию правоохранительным, судебным и иным уполномоченным государственным органам по их законному требованию, в соответствии с действующим законодательством или в установленном законом порядке. Данное уточнение вытекает из практической оценочной деятельности, поскольку достаточно часто приходиться сталкиваться с превышением служебных полномочий, особенно со стороны правоохранительных органов при истребовании отчетов об оценке у субъектов предпринимательской деятельности в области оценки.

Самое серьезное внимание следует обратить на положение законопроекта о сроках хранения договоров на оценку и копий отчетов об оценке, поскольку указание о хранении этих документов в течение трех лет является некорректным, так как нацеливает субъектов предпринимательской деятельности в области оценки и оценщиков сознательно нарушать положения и требования других законодательных и нормативных правовых актов РФ. В частности, в Налоговом кодексе РФ, в законодательстве, регулирующем архивную деятельность в РФ для целого ряда документов предприятий и организаций предусмотрены сроки хранения определенных видов документов в течение 4-5 лет. Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 1 Федерального закона «Об оценочной деятельности Российской Федерации» при осуществлении профессиональной оценочной деятельности необходимо соблюдать другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

10. В тексте статьи 16 законопроекта необходимо предусмотреть недопустимость вмешательства в профессиональную деятельность оценщиков и субъектов предпринимательской деятельности в области оценки любых государственных органов власти и управления, включая должностных лиц и иных представителей саморегулируемых организаций оценщиков и СРОО субъектов предпринимательской деятельности в сфере оценки. Кроме того, в целях действительного укрепления подлинной независимости оценщика необходимо законодательно закрепить безусловное право любого члена саморегулируемых организаций оценщиков добровольного выхода из СРОО, с возвратом ему обязательного взноса в компессационный фонд данного СРОО, при условии отсутствия к нему каких-либо материальных претензий и судебных исков. Принятие такого положения окончательно похоронит реально существующее в настоящее время, так называемое «крепостное право» СРОО, которое по существу противоречит требованиям Конституции РФ о праве граждан на свободное участие граждан в различного рода объединениях.

11. В связи с членством России в ВТО, в целях регулирования внутреннего и международного рынков оценочных работ и услуг необходимо предусмотреть реальное участие отечественных оценочных компаний во всей совокупности оценочных работ и услуг, предусмотренных переходом российских предприятий на МСФО, защитой их прав и законных интересов в области стоимостного оценивания от недобросовестных действий зарубежных предприятий и организаций. Кроме того, целесообразно срочно решать вопросы с адекватным внедрением в оценочную практику всех видов стоимости, указанных в последней редакции (июль 2011 года) Международных стандартов оценки (МСО-2011), в противном случае мы окажемся на обочине мирового развития экономики. Если невозможно создать в короткие сроки соответствующие федеральные стандарты оценки или внести соответствующие изменения в уже действующие федеральные стандарты оценки, то целесообразно законодательно закрепить практическое использование в стоимостном оценивании некоторые положения МСО-2011, в части не противоречащей действующему законодательству РФ. Именно эти практические вопросы необходимо учесть в составе статьи 20 настоящего законопроекта.

12. В настоящее время объективно назрела необходимость в создании и функционировании единого государственного научно-исследовательского Центра оценочно-экспертной деятельности в РФ для целей централизации и цивилизованного объединения усилий государства и оценочного сообщества, в разработке, адаптации и принятии современных нормативно-правовых актов в области стоимостного оценивания, формировании современной Концепции развития оценочной деятельности в РФ, технологических платформ и кластерных проектов в оценке стоимости объектов гражданских прав.

В соответствии с требованиями действующего законодательства РФ копия настоящего заключения по результатам антикоррупционной экспертизы будет направлена в Министерство юстиции Российской Федерации.

Приложение: заверенная копия свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность на одном листе-странице.

С уважением,

Независимый эксперт Минюста РФ

Заключение

Антикоррупционной экспертизы Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"

Предпосылки

Антикоррупционная экспертиза законодательства является важнейшей частью обширного пакета законов и иных правовых актов , принятых в России в последнее время в целях комплексного противодействия коррупции. Механизм проведения антикоррупционной экспертизы закреплён в Федеральном законе -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный Закон «Об антикоррупционной экспертизе») . Суть экспертизы заключается в том, чтобы не допустить проникновения в российские законы положений и норм, которые сами по себе могут порождать коррупцию.

Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее закон «О полиции» или Федеральный Закон «О полиции») вступил в силу 01 марта 2011 года.

Федеральный Закон «О полиции» был внесён в Государственную Думу РФ Президентом РФ, однако Президент не являлся разработчиком данного нормативно-правового акта.

Так, в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» разработать и внести до 1 декабря 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о милиции было поручено Правительству Российской Федерации . В ходе разработке законопроекта было принято решение о переименовании милиции в полицию. Согласно информации опубликованной на официальном сайте обсуждения законопроекта *****, разработчиками выступили Организационный комитет по подготовке проекта федерального закона «О полиции» и Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы.

В соответствии с пунктом 6.4. Постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования в установленном порядке и до внесения в Правительство направляются руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) на правовую экспертизу и на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что разработкой закона занимался орган исполнительной власти - Министерство внутренних дел. Руководитель МВД или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей) был обязан направить закон на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции. Таким образом, закон «О полиции» должен был пройти антикоррупционную экспертизу до передачи законопроекта Президенту и соответственно до внесения законопроекта в Государственную Думу Президентом РФ.

Цели экспертизы

Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» организовал независимую антикоррупционную экспертизу принятого закона «О Полиции». В проведении экспертизы приняли участие эксперты Центра ТИ-Р, а так же эксперты, входящие в Рабочую Группу неправительственных организаций по реформе правоохранительных органов .

Данная антикоррупционная экспертиза была проведена Центром ТИ-Р по собственной инициативе для достижения следующих целей:

1. Установить коррупциогенные нормы рассматриваемого Федерального Закона «О полиции»

2. Выедлить наиболее коррупциогенные нормы Федерального Закона «О полиции», основываясь на изучении правоприменительной практики.

3. Подготовить платформу для дальнейшего улучшения Федерального Закона «О Полиции», о необходимости которой говорил Президент России на встрече Совета при Президенте.

Нормативная база

Федеральный закон -ФЗ “О полиции”. Методика проведения антикоррпуционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ. Федеральный закон РФ -ФЗ "О противодействии коррупции" Федеральный закон -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ Указ Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел»

Коррупциогенные факторы.

По итогам исследования Федерального Закона «О Полиции» были выявлены системные проблемы. Их классификация была проведена по официальной методике проведения антикоррупционной экспертизы. При этом в ходе работы сотрудники Центра ТИ-Р пришли к заключению, что некоторые нормы закона являются коррупциогенными, однако в официальной методике нет подходящего коррупциогенного признака.

В рамках работы над экспертизой нами были введены доктринальное понятие юридико-лингвистической неопределенности, а так же понятие конфликта интересов, определение которого содержится в п.1 статьи 10 Федерального закона РФ от 01.01.01 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Мы считаем целесообразным провести в дальнейшем коренной пересмотр существующей методики с введением новых понятий и подробного определения их. Центр ТИ-Р готов принять участие в рабочей группе по переработке существующей методики.

Ниже приводятся выявленные в ходе экспертизы коррупциогенные факторы закона «О полиции»:

● Юридико-лингвистическая неопределенность.

● Конфликт интересов.

● Широта дискреционных полномочий.

● Отсутствие административных процедур.

● Определение компетенции по формуле “вправе”.

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В общепризнанной концепции теории государства и права, с одной стороны, органы государственной власти, их подразделения и составные части наделяются компетенцией или полномочиями, с другой – физические лица (граждане) наделяются правами и обязанностями. Глава 3 Закона «О полиции» определяет обязанности и права полиции, что, на наш взгляд, не соответствует законодательному определению полиции как составной части Министерства внутренних дел. В частности, Так глава II Положения о Министерстве внутренних дел, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел», наделяет данный федеральный орган исполнительной власти именно полномочиями, а не правами и обязанностями. Таким образом при дальнейшем совершенствовании закона «О полиции» предлагается отказаться от понятия «права полиции» и определять лишь конкретные полномочия.

Эксперты Цента ТИ-Р выделили ряд норм, которые с наибольшей вероятностью могут привести к коррупционным ситуациям:

Пункт 37 части 1 статьи 12: « На полицию возлагаются следующие обязанности: изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения».

В данной норме не определены условия и основания принятия решения по изъятию документов, имеющих признаки подделки, а так же не ограничен список документов, которые могут быть изъяты у граждан и должностных лиц. Эта норма касается непосредственного взаимодействия сотрудника полиции с гражданином и может спровоцировать коррупционную ситуацию, так как полицейский на своё усмотрение определяет содержаться ли признаки подделки в данном документе.

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие права: проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении , а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом...»

Формулировка "данные, дающие основания подозревать" максимально размыта и дает неограниченно широкие полномочия для трактования в рамках правоприменительной практики. Более того, список оснований является достаточно обширным, он значительно увеличился по сравнению с законом «о милиции» и пополнился столь широким пунктом, как «имеются основания для задержания», причём этот пункт во многих случаях пересекается с другими основаниями для проверки документов. По оценкам экспертов Центра ТИ-Р значительная часть коррупционных ситуаций при общении представителей правоохранительных органов с гражданами возникает в ходе проверки документов. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется сократить и упростить список поводов для проверки документов и прописать процедуру проверки максимально чётко. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным выделить данную процедуру в отдельную статью по аналогии с «задержанием» (ст. 14) и «Вхождением (проникновением) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории» (ст. 15).

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «…проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности , контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации;»

В тексте нормы существует отсылка к «иным документам», которые нормативно не установлены, также не определены основания для проверки документов сотрудниками полиции. Кроме того, нормой установлено, что указанные документы должны быть на совершение «определенных действий» и или на осуществление «определенной деятельности». При том нормой не установлены критерии термина «определенность». Таким образом, проверка документов сотрудниками полиции у граждан может осуществляться без каких-либо оснований и перечень документов, которые имеют право проверять сотрудники полиции, является открытым.

Часть 4 статьи 14, «Срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях». Часть 5 статьи 14 «Задержанное лицо вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания»

Данные нормы содержат юридико-лингвистическую неопределённость в отношении понятия "задержание". Фактически часть 4 статьи 14 содержит две нормы об исчислении срока задержания в зависимости от вида производства по делу - уголовного или по делам об административных правонарушениях. Начало срока задержания (в уголовном процессе) является в достаточной степени определённым - момент фактического ограничения свободы передвижения. В то же время, норма об исчислении срока административного задержания является отсылочной и фактически содержится в ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ . Согласно данной норме, административное задержание исчисляется с момента доставления либо вытрезвления лица. При этом сроки, в которые необходимо провести доставление не установлены, таким образом сотрудник полиции может произвольно сократить или увеличить фактическое время ограничения свободы задержанного. Так же данная норма приводит к разночтениям по вопросу о том, в какой момент задержанный получает право пользоваться услугами защитника. Это не только ставит в опасность право на защиту гражданина, но и создаёт высокие коррупционные риски.

Полный перечень коррупциогенных норм, выявленных экспертами Центра ТИ-Р содержится в приложении №1.

Изъятия из экспертизы

Отдельно необходимо отметить проблему доступа к внутренним актам ведомства . Глава 6 Закона «О полиции» определяет правовое положение сотрудника полиции, которое отчасти регулируется подзаконными актами ведомства. Многие из этих актов отсутствуют в публичном доступе и носят гриф «для служебного пользования». Без изучения этих актов крайне сложно определить наличие либо отсутствие коррупциогенных факторов. В частотности в Законе «О полиции» отсутствует указание на нормативно правовой акт, который четко определяет открытую административную процедуру выявления личной заинтересованности или конфликта интересов в рядах сотрудников полиции. Например, п.13 ч.1 ст. 27 устанавливает, что сотрудник полиции по своему усмотрения сообщает непосредственному начальнику о возникновении личной заинтересованности или конфликта интересов при выполнении служебных обязанностей. Содержание данной нормы свидетельствует об отсутствии ответственности сотрудников полиции в случае неисполнения нормы при обнаружении возникшей личной заинтересованности. Высока вероятность, что в данном случае наблюдается отсутствие административных процедур, что является коррупциогенным фактором. Существует ряд других норм, которые так же могут являться коррупциогенными, однако однозначное решение можно вынести лишь изучив материалы, которые отсутствуют в публичном доступе. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным провести экспертизу всего комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность полиции. При невозможности предоставить доступ независимым экспертам такая экспертиза должна быть проведена специалистами Министерства Юстиции.

Список привлеченных экспертов.

В ходе подготовки данной экспертизы Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» провёл консультации с широким кругом организаций. Значимый вклад в экспертизу внесли представители следующих организаций:

· Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций "АГОРА"

· Институт Прав Человека

· Калининградский экспертный центр

· МРОО «Комитет против пыток»

· Фонд «Общественный Вердикт»

Выводы

В результате антикоррупционной экспертизы Федерального Закона «О Полиции» экспетры Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» пришли к следующим выводам:

1. В нарушение Федерального Закона «Об антикоррупционной экспертизе» законопроект Федерального Закона «О Полиции» не проходил обязательную антикоррупционную экспертизу. Ответственными за несоблюдение данного требования являются руководитель Министерства внутренних дел или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей).

2. Закон наделяет полицию правами, в то время, как органы государственной власти должны быть наделены лишь компетенциями или полномочиями. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется отказаться от формулировки «Полиции предоставляются следующие права» и указывать лишь обязанности и полномочия полиции.

3. В Федеральном Законе «О Полиции» содержатся многочисленные коррупционные факторы, в частности, таковые встречаются в статьях, регулирующих проверку документов. Данная сфера обладает высокими коррупционными рисками и должна регулироваться максимально чёткими нормами. Однако в законе «О полиции» фигурируют чрезмерно нечеткие формулировки, как например: «имеются данные, дающие основания подозревать или полагать...», «иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности». По мнению экспертов Центра ТИ-Р данные формулировки не направлены на снижение возможности возникновения коррупционных ситуаций.

4. Значимая часть норм опирается на документы, которые отсутствуют в открытом доступе. Для выявления возможных коррупциогенных норм необходимо провести анализ всего нормативно-правового комплекса.

Приложения

1. Перечень коррупциогенных норм закона “О полиции”.

2. Ответ Министерства юстиции на запрос Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р».