Прокурор в административном деле процессе. Полномочия прокурора в административном судопроизводстве. Судебные штрафы существенно повышены

С 15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ). Он регулирует порядок осуществления судопроизводства при рассмотрении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.

Вопросы участия прокурора в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции закреплены в статье 39 КАС Российской Федерации. Эти полномочия, как и в гражданском процессе, реализуются прокурором в трех формах:

Путем обращения в суд с административными исковыми заявлениями, указанными в части 1 статьи 39 КАС РФ;

Путем вступления в процесс для дачи заключения;

Путем обжалования в апелляционном, кассационном, надзорном порядке, а также путем пересмотра по новым и вновь открывшимся обстоятельствам постановленных судебных актов.

Законодатель предоставил прокурору право защищать права, свободы и законные интересы социально слабозащищенных слоев населения (инвалидов, пенсионеров, малообеспеченных, многодетных, несовершеннолетних), поскольку указанные лица по объективным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд за защитой нарушенных прав. Именно в интересах таких лиц прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением. Для этого гражданину необходимо обратиться к прокурору с письменным заявлением о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов.

Несмотря на отсутствие в КАС РФ указания уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, он должен в обращении изложить мотивы, по которым не может самостоятельно обратиться в суд. Право оценки уважительности этих причин принадлежит суду.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанности по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. Если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.

В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения. Данное процессуальное действие возможно лишь в случае, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Также КАС РФ предусмотрено, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных данным Кодексом. К ним относятся дела: об оспаривании нормативных правовых актов; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме; о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, в предназначенное для этого специальное учреждение; об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора; о госпитализации в недобровольном порядке гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, а также в медицинскую противотуберкулезную организацию.

Главная задача прокурора при даче заключения - своевременное пресечение и недопущение нарушений законодательства, прав и охраняемых законом интересов граждан, злоупотреблений этими правами, а в необходимых случаях - их восстановление путем принятия мер реагирования на нарушения норм материального и процессуального права.

Заключение по делу дается прокурором в целях содействия осуществлению правосудия, реализации задач административного судопроизводства, обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. В данном случае прокурор не выступает на стороне кого-либо из участников процесса, а объективно дает независимое заключение по обстоятельствам дела.

1. Понятие и классификация субъектов административного судопроизводства . Рассмотрение административного дела невозможно без привлечения самого разного круга его участников, каждый из которых сообразно своему процессуальному положению наделяется определенным кругом прав и обязанностей, обладает возможностью либо не имеет возможности влиять на динамику административного судопроизводства .

Таким образом, субъекты административного судопроизводства - это участники возникающих при рассмотрении и разрешении дел административного судопроизводства процессуальных отношений.

Субъекты административного судопроизводства в зависимости от степени влияния на исход дела, характера заинтересованности имеют разное процессуальное положение. Поэтому субъекты административного, как и гражданского, судопроизводства подразделяются на три группы:

суды;
лица, участвующие в деле;
лица, содействующие осуществлению правосудия .

Правовое положение суда в характеризуется соединением в его лице двух качеств: с одной стороны, суд - участник процессуальных отношений, с другой - суд выступает в качестве органа, наделенного правомочием разрешать все вопросы, которые могут возникнуть в связи с рассмотрением конкретного дела. Суд для участия в судебном административном процессе наделяется самыми разнообразными властными полномочиями, образующими в совокупности его компетенцию. Компетенция как основание участия суда отражает властное начало судейской деятельности и его правовой статус.

3. Лица, участвующие в деле. К числу указанных лиц согласно ст. 37 КАС относятся стороны; заинтересованные лица; прокурор ; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Правовое положение лиц, участвующих в деле, характеризует прежде всего наличие юридической заинтересованности в исходе административного дела. Кроме того, лица, участвующие в деле, наделены с целью защиты их прав и охраняемых законом интересов возможностью принимать активное участие в административном судопроизводстве при рассмотрении судом всех материально-правовых и процессуально-правовых вопросов по делу. Лица, участвующие в деле, могут активно влиять на развитие судебного административного процесса по конкретному делу, вправе высказывать и обосновывать свои суждения в ходе судебного заседания по всем вопросам, возникающим в ходе процесса, в том числе путем подачи жалоб .

4. Права и обязанности лиц, участвующих в деле. Сообразно правовому статусу лиц, участвующих в деле, с учетом их заинтересованности в исходе дела в административном процессуальном законодательстве закреплен широкий круг их правомочий. В соответствии со ст. 45 КАС лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии; заявлять отводы; представлять доказательства , до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств; задавать вопросы другим участникам судебного процесса; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудио- и (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, если такое протоколирование осуществлялось, и представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудио- и (или) видеопротоколирования; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам; возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, о принятых по данному административному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа; знакомиться с особым мнением судьи по административному делу; обжаловать судебные акты в части, касающейся их прав, свобод и законных интересов; пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными КАС.

В частности, лица, участвующие в деле, вправе направлять в суд заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением административного дела, в электронном виде, заполнять формы документов, размещенных на официальном сайте суда в сети Интернет в порядке, установленном ВС РФ, представлять в суд сведения в виде электронных документов, изготовленных ими либо иными лицами, органами, организациями. Они также вправе по их ходатайству получать с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных документов (за исключением документов, содержащих информацию, доступ к которой в соответствии с законодательством ограничен) в виде электронных документов, подписанных судьей усиленной квалифицированной электронной подписью.

Важно подчеркнуть, что лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами. Недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела, а также злоупотребление процессуальными правами в иных формах влекут за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных КАС.

Лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, предусмотренные КАС, а также обязанности, возложенные на них судом в соответствии с КАС. Неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных КАС.

5. Краткая характеристика лиц, участвующих в деле. Указанные лица представляют собой сложную по составу группу субъектов административного судопроизводства. При характеристике сторон важно обратить внимание на то, что административный истец и административный ответчик являются основными участниками процесса по конкретному делу. В связи со спором между ними возникает судебный административный процесс, и перед судом стоит задача разрешить его. Стороны полностью равноправны в своем правовом положении, их интересы одинаково защищаются административным процессуальным законодательством.

Заинтересованные лица - это лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела. Они вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда. Они схожи по своему статусу с третьими лицами в гражданском судопроизводстве по ГПК и АПК. Однако КАС прямо не выделяет третьих лиц как участников административного судопроизводства.

Особое место в административном судопроизводстве занимает прокурор. Он вправе участвовать в судебном административном процессе путем подачи административного искового заявления, возбуждая дело либо вступая в уже начатый процесс для дачи заключения по административному делу. Своеобразие процессуального положения органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, заключается в защите ими в суде интересов не собственных, а других лиц, неопределенного круга лиц либо группы лиц. Судебные представители защищают в административном судопроизводстве интересы представляемых ими лиц.

Более подробно характеристика правового статуса отдельных категорий лиц, участвующих в деле, излагается в последующих параграфах данной главы учебника.

6. Лица, содействующие осуществлению правосудия (ст. 48 КАС). В судебном административном процессе наряду с лицами, участвующими в деле, могут участвовать лица, содействующие осуществлению правосудия, в том числе эксперт, специалист, свидетель , переводчик, секретарь судебного заседания. Какими-либо существенными правами лица, содействующие осуществлению правосудия, не наделены. В первую очередь их правовой статус в судебном административном процессе определяется выполнением возложенных на них процессуальных обязанностей. Например, свидетель обязан правдиво сообщить суду известную ему информацию по вопросам, имеющим значение для дела. Эксперт обязан подготовить экспертное заключение по вопросам, поставленным перед ним судом. Отдельные лица, содействующие осуществлению правосудия, имеют и определенные процессуальные права, наделение их которыми связано с созданием условий для более успешного выполнения возложенных на них обязанностей. Например, эксперт, поскольку это необходимо для дачи заключения, имеет право знакомиться с материалами административного дела, относящимися к объекту исследования.

7. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность . Согласно ст. 5 КАС способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами , органами государственной власти , иными государственными органами , органами местного самоуправления , их должностными лицами, общественными объединениями , религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами , если они согласно КАС и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:

1) гражданам, достигшим возраста 18 лет и не признанным недееспособными;

Можно выделить следующие обязательные признаки стороны в административном деле:

Действующее процессуальное законодательство к административным истцам также относит и субъектов, которые обращаются для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций, - прокурора, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностных лиц (ч. 2 ст. 38, ст. 39 КАС, ст. 52, 53 АПК). Здесь необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, строго говоря, в этих случаях материально-правовые последствия возникают для соответствующего публичного образования (например, если контрольный орган обратился в суд с требованием о взыскании с физического лица денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет , то материально-правовые последствия судебного решения будут распространяться не на сам орган, а непосредственно на Российскую Федерацию как публичное образование). Однако законодатель отступает от доктринальных положений и в подобных ситуациях правами и обязанностями административного истца наделяет соответствующий орган либо должностное лицо.

Во-вторых, следует учитывать, что в некоторых случаях прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностные лица уполномочены обращаться в защиту публичных прав , свобод, законных интересов частных субъектов (граждан, юридических лиц и др.). Здесь статусом административного истца будут обладать именно эти частные субъекты, а публичные субъекты, обратившиеся в их интересах, хотя и наделяются процессуальными правами административного истца, в процессе тем не менее занимают совершенно самостоятельное положение (подробнее см. § 5, 6 данной главы учебника).

Административных истцов можно разделить на две условные группы:

1) субъекты, для наделения которых статусом административного истца не требуется специального указания в законе:

граждане Российской Федерации, иностранные граждане , лица без гражданства ;
российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации;
общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами;

2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного истца связана с прямым указанием закона:

органы государственной власти , иные государственные органы ;
избирательные комиссии, комиссии референдума ;
иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица (например, Председатель ВС РФ при обращении в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка будет наделен статусом административного истца в соответствии с ч. 2 ст. 229, ч. 2 ст. 230 КАС).

Административный ответчик - это лицо, к которому в судебном порядке предъявлено материально-правовое требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений.

Обычно административным ответчиком становится тот, кто указан таковым в административном исковом заявлении. Соответственно, статус административного ответчика возникает уже на стадии возбуждения судебного производства. Однако лицо может приобрести этот статус при рассмотрении дела судом первой инстанции и по иным основаниям. Так, ч. 5 ст. 41 КАС установлено, что в случае если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика. Кроме того, ст. 43 КАС предусматривает возможность замены ненадлежащего административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика.

Административных ответчиков можно разделить на две условные группы:

1) субъекты, для наделения которых статусом административного ответчика не требуется специального указания в законе:

органы государственной власти , иные государственные органы, органы местного самоуправления ;
избирательные комиссии, комиссии референдума;
иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями;
должностные лица, государственные и муниципальные служащие;

2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного ответчика связана с прямым указанием закона:

Граждане (например, по смыслу ст. 266, ч. 3 ст. 268 КАС иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии, должен привлекаться в качестве административного ответчика при предъявлении требования о его помещении в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении);

Юридические лица, объединения граждан и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (например, при обращении органа государственной власти с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в отношении объекта недвижимости , находящегося в государственной собственности , в качестве административного ответчика привлекаются как органы, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости и осуществляющие функции по государственной кадастровой оценке, так и частный субъект, чьи права будут непосредственно затронуты изменением кадастровой стоимости).

2. Процессуальные права и обязанности сторон. Процессуальные права и обязанности сторон в делах административного судопроизводства можно разделить на две группы:

1) общие для всех лиц, участвующих в деле:

а) процессуальные права:

право знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;
право заявлять отводы;
право представлять доказательства , знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, участвовать в исследовании доказательств;
право задавать вопросы другим участникам судебного процесса;
право заявлять ходатайства, знакомиться с протоколом судебного заседания;
право давать объяснения суду в устной и письменной форме;
некоторые другие процессуальные права (см., например, ч. 1 - 5 ст. 45 КАС, ст. 41 АПК); б) процессуальные обязанности:
обязанность сообщить суду об изменении своего наименования;
обязанность сообщить суду о перемене своего адреса;
обязанность в уважительной форме обращаться к суду;
некоторые другие процессуальные обязанности (см., например, ч. 2 ст. 54, ч. 9 ст. 208 КАС);

2) специальные права и обязанности сторон (ими по общему правилу наделены только стороны):

а) процессуальные права:

i) распорядительные:

административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично;
административный ответчик вправе признать административный иск полностью или частично, предъявить встречный иск;
стороны вправе заключить соглашение о примирении (мировое соглашение);

ii) иные процессуальные права:

стороны вправе заключить соглашение о признании обстоятельств;
административный истец вправе требовать применения мер предварительной защиты (обеспечительных мер); б) процессуальные обязанности:
административный истец при подаче административного искового заявления должен соблюдать установленные законом требования о его форме, содержании и прилагаемых документах;
административный ответчик обязан воздерживаться от действий, запрет на совершение которых содержится в судебном определении о применении мер предварительной защиты по административному иску (обеспечительном определении);
суд может признать обязательной явку в судебное заседание должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт .

Стороны должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ч. 6 ст. 45 КАС, ч. 2 ст. 41 АПК). Добросовестность в использовании процессуальных прав - категория оценочная. Чтобы констатировать факт злоупотребления процессуальными правами, суд должен прийти к выводу о том, что цель, с которой совершается то или иное процессуальное действие (бездействие), носит негодный характер (например, лицо намеренно затягивает судебное разбирательство, формально всякий раз используя предусмотренные законом основания для отложения).

Неисполнение процессуальных обязанностей влечет за собой наступление для этих лиц неблагоприятных последствий. По своему характеру такие последствия могут быть различными. Например, неисполнение административным истцом обязанности, установленной в определении об оставлении административного искового заявления без движения, является основанием для его возвращения. Неисполнение некоторых процессуальных обязанностей влечет наложение процессуальных штрафов (ст. 122 КАС, ст. 119 АПК). Административный ответчик, который не наделен государственными или иными публичными полномочиями и присутствие которого в судебном заседании в силу закона является обязательным или признано судом обязательным, может быть подвергнут приводу (п. 1 ч. 4 ст. 150 КАС). В качестве своеобразного процессуального последствия можно также выделить возможность рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства (ч. 7 ст. 150 КАС).

3. Процессуальное соучастие. Процессуальное соучастие - это одновременное участие в процессе на стороне административного истца и (или) административного ответчика нескольких лиц. Соответственно, в процессе они именуются административными соистцами и административными соответчиками.

Необходимость использования данной процессуальной конструкции вызывается тем, что некоторые материально-правовые нормы допускают (предусматривают) множественность лиц в публичном правоотношении.

Отличие административных соучастников от заинтересованных лиц (по терминологии АПК - третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора) состоит в том, что последние не являются субъектами спорного публичного правоотношения, соответственно в административном деле они не предъявляют материальных требований и в свою очередь с них ничего не взыскивается, на них не возлагается какая-либо публичная обязанность.

Процессуальное соучастие допускается, если соблюдается хотя бы одно из условий (ч. 2 ст. 41 КАС, ч. 2 ст. 46 АПК):

1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков.

Например, если земельный участок находится в совместной собственности нескольких лиц, то при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости такие сособственники должны участвовать в административном деле в качестве административных соистцов;

2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;

3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

Закон устанавливает правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС, ч. 3 ст. 46 АПК). В практическом плане это означает, что использование любых процессуальных прав не ставится в зависимость от волеизъявления другого соучастника. Например, один из административных соответчиков может ходатайствовать об истребовании доказательства, а другой, напротив, возражать. На конструкцию процессуального соучастия и на возможность реализации конкретного процессуального права это никакого влияния не оказывает - суд должен будет разрешить указанное ходатайство независимо от волеизъявления другого соучастника.

В процессуальной науке процессуальное соучастие классифицируют по двум основным критериям:

1) по процессуальному:

а) активное - соучастие на стороне административного истца. Активное соучастие всегда возникает по воле административных соистцов (суд не может привлечь или обязать субъекта стать административным соистцом); б) пассивное - соучастие на стороне административного ответчика. Пассивное соучастие возможно как по воле административного истца, так и по воле суда (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК); в) смешанное - одновременное соучастие на стороне административного истца и административного ответчика;

2) по материальному:

а) обязательное (необходимое) - соучастие, необходимость которого вызвана тем, что характер спорного материального публичного правоотношения не позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса без привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения .

Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:

Если имеется прямое указание закона;

Если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика (к примеру, если публичный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы); б) факультативное - соучастие, при котором характер спорного материального публичного правоотношения позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса независимо от привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.

4. Замена ненадлежащего административного ответчика. Ненадлежащий административный ответчик - это лицо, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика и при этом не являющееся носителем спорной публичной материально-правовой обязанности либо субъектом, в отношении которого должен быть разрешен вопрос о применении административных ограничений либо об ограничении правосубъектности.

Необходимость института замены ненадлежащего административного ответчика объясняется требованием процессуальной экономии. Если административный истец допустил очевидную ошибку в определении обязанного субъекта, нет никакого смысла заставлять его продолжать судебное преследование негодного лица либо отказываться от административного иска, ведь в конечном счете это приведет лишь к новому административному иску (иску к надлежащему административному ответчику). Замена ненадлежащего административного ответчика позволяет наиболее рационально использовать потенциал уже совершенных процессуальных действий.

При замене не исключен случай количественного изменения пассивной стороны: так, вместо одного ненадлежащего административного ответчика административный истец может просить о привлечении в процесс нескольких обязанных субъектов (административных соответчиков).

Для замены административного ответчика требуется безусловное согласие на это административного истца. Если такое согласие от него не получено, суд обязан рассмотреть по существу предъявленный административный иск.

Может ли суд без согласия административного истца привлечь лицо (предполагаемого надлежащего административного ответчика) в качестве второго административного ответчика? По этому вопросу действующее законодательство содержит взаимоисключающие подходы. В соответствии с ч. 2 ст. 47 АПК такое согласие является необходимым условием. Напротив, ч. 1 ст. 43 КАС прямо устанавливает, что если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, то суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца. С точки зрения процессуальной доктрины более верным является подход, реализованный в арбитражном процессе . Привлечение лица в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца противоречит и конституционному праву на судебную защиту, и одному из базовых принципов процесса - принципу диспозитивности, под которым понимается возможность сторон и иных участвующих в деле лиц распоряжаться предоставленными процессуальными правами по собственному усмотрению. Получается, что суд не только предрешает итоговый вывод о надлежащем субъекте публично-правовой обязанности, но и получает возможность, по сути, самостоятельно (помимо воли административного истца) инициировать новый иск - иск административного истца ко второму административному ответчику.

Обратим также внимание на то, что второго административного ответчика следует отграничивать от внешне схожей, но тем не менее отличной правовой конструкции - административного соответчика (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК). Дело в том, что привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как наличие административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении. Второй административный ответчик также отличается от административного соответчика тем, что его интересы и интересы первоначального административного ответчика взаимно исключают друг друга.

Хронологически возможность замены административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.

Замена административного истца по действующему законодательству недопустима.

5. Процессуальное правопреемство. Процессуальное правопреемство представляет собой переход процессуальных прав и обязанностей от одного лица к другому.

Правопреемство следует отличать от замены ненадлежащего административного ответчика:

При замене суд исследует, как правило, другое спорное публичное материальное правоотношение, при правопреемстве - то же (в нем лишь происходит изменение в субъектном составе);

При замене ненадлежащего административного ответчика возникает новое процессуальное правоотношение, при правопреемстве - продолжается существующее с новым субъектом;

Процессуальное правопреемство имеет место лишь в том случае, если материальное правопреемство возникло после возбуждения административного дела. Замена же ненадлежащего административного ответчика, производимая по основаниям материального правопреемства, допускается исключительно при правопреемстве, возникшем до его возбуждения;

Если при замене ненадлежащего административного ответчика рассмотрение административного дела производится с самого начала, то при правопреемстве процесс продолжается;

При замене ненадлежащего административного ответчика возможна ситуация, когда в дело привлекается второй (надлежащий) административный ответчик. Процессуальное правопреемство, напротив, исключает одновременное участие в деле (в рамках конкретного административного искового требования) и правопредшественника, и правопреемника;

Правопреемство возможно на любой стадии процесса, в том числе на стадии пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, а также на стадии исполнения судебных актов. Замена же ненадлежащего административного ответчика ограничена пределами рассмотрения административного дела в суде первой инстанции.

Рассмотрим особенности процессуального правопреемства применительно к частным и публичным субъектам:

1) частные субъекты.

Процессуальное правопреемство данных субъектов поставлено в зависимость от материального правопреемства в спорном публичном правоотношении.

К примеру, в случае смерти гражданина, больного заразной формой туберкулеза, прекращается публичная обязанность пройти госпитализацию в медицинскую противотуберкулезную организацию. Поэтому никакого смысла привлекать в ранее возбужденное судебное дело наследников такого гражданина, конечно же, нет. Напротив, если гражданин оспаривал результаты определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, то при его смерти наследники имеют вполне понятный правовой интерес: став собственниками недвижимости, они так же заинтересованы в установлении соответствия кадастровой стоимости рыночной, как и их правопредшественник.

Похожая ситуация возникает и применительно к юридическим лицам. Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК). Следовательно, и никакого процессуального правопреемства здесь быть не может. Если же юридическое лицо было реорганизовано, то все его права и обязанности перешли к правопреемнику, а потому он должен занять место своего правопредшественника в судебном деле.

По смыслу положений ч. 3, 4 ст. 44 КАС основания для процессуального правопреемства ограничиваются лишь смертью физического лица и реорганизацией юридического лица. Напротив, в арбитражном процессе законодатель устанавливает открытый перечень таких оснований, отсылая к материальному законодательству (ч. 1 ст. 48 АПК). Более правильным является второй подход. На самом деле нет никаких разумных объяснений, по какой причине следовало бы игнорировать случаи сингулярного материального правопреемства. К примеру, постановление судебного пристава-исполнителя может быть оспорено в суде в порядке, установленном гл. 22 КАС. Если после возбуждения административного дела об оспаривании такого постановления взыскатель уступит свое право требования к должнику иному лицу, то неприменение института процессуального правопреемства создаст препятствие для защиты интересов приобретателя требования: именно он формально-юридически займет место взыскателя в исполнительном производстве , но в ранее возбужденном административном деле останется прежний взыскатель. Получится парадоксальная ситуация: лицо, которое утратило интерес к результату судебного разбирательства, сохранит свой процессуальный статус административного истца, а лицо, которое, наоборот, заинтересовано в оспаривании решения судебного пристава-исполнителя, вступить в дело будет не вправе;

2) публичные субъекты.

В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК.

Аналогичным образом для случаев, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве . В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.

Отдельно следует упомянуть о таком специфическом институте, как упразднение публичных органов. Оно по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило (ч. 1 ст. 44 КАС), согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:

а) если упразднен административный ответчик - публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения; б) если упразднен административный истец - публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

В случае если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, было освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, возможны два варианта:

1) основной - замена производится на другое лицо, замещающее (занимающее) должность на момент рассмотрения административного дела;

2) факультативный (используемый при невозможности применения основного) - замена производится на иное должностное лицо или орган, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил. При ином подходе у правопреемника всегда возникал бы соблазн отказаться от тех совершенных правопредшественником процессуально-правовых действий, которые повлекли неблагоприятные правовые последствия (например, признание каких-либо обстоятельств, на которые ссылается процессуальный оппонент).

Заинтересованные лица

Понятие "заинтересованное лицо", используемое в КАС, тождественно понятию "третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора", которым оперирует ст. 51 АПК. К сожалению, законодатель не всегда придерживается единой терминологии для аналогичных правовых конструкций. Дополнительную путаницу вносит то, что понятие "заинтересованное лицо" используется и в АПК, притом в разных значениях:

как имеющее правовой интерес лицо, привлекаемое по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение, делам о несостоятельности (банкротстве) и делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений ;
как субъект, обращающийся в арбитражный суд с каким-либо заявлением;
как лицо, чья заинтересованность в определенном разрешении дела предполагается, но которое к участию в деле еще не привлечено;
как лицо, которому направляется копия судебного акта.

Обратим внимание, что в настоящей главе мы рассматриваем заинтересованных лиц исключительно как лиц, участвующих в деле, как аналог имеющегося в гражданском и арбитражном процессах понятия "третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора".

Итак, заинтересованные лица - это такие участники процесса, которые вступают в дело на стороне административного истца или административного ответчика для охраны собственных интересов, поскольку судебное решение по делу может повлиять на их права и обязанности по отношению к одной из сторон.

Соответственно, можно выделить следующие признаки заинтересованных лиц:

1) отсутствие у заинтересованных лиц самостоятельного материально-правового притязания;

2) заинтересованные лица не являются субъектами спорного публичного материального правоотношения;

3) отсутствие материально-правовых притязаний к заинтересованным лицам со стороны административного истца.

Важным следствием этого является невозможность возложения на заинтересованных лиц каких-либо материально-правовых обязанностей либо разрешения вопросов, касающихся непосредственно субъективных прав заинтересованных лиц (это недопустимо ни на основании судебного решения, ни на основании определения суда об утверждении соглашения о примирении сторон либо мирового соглашения);

4) вступление заинтересованных лиц в уже возбужденное другими субъектами дело.

Данный признак, однако, не исключает возможности для административного истца указать заинтересованное лицо прямо в тексте административного искового заявления;

5) участие заинтересованного лица в деле на стороне административного истца или административного ответчика;

6) наличие материально-правовой связи с тем лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступает;

7) цель участия в административном деле заинтересованного лица - отстаивание собственных материально-правовых интересов, на которые судебный акт по делу может определенным образом повлиять. Одновременно привлечение заинтересованных лиц преследует и чисто процессуальную цель - исключить вынесение противоречивых судебных актов.

В качестве примера привлечения к участию в административном деле заинтересованных лиц можно привести ситуацию, когда одной из сторон исполнительного производства (взыскателем или должником) оспаривается законность решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя, - в этом случае в качестве заинтересованного лица должна привлекаться другая сторона исполнительного производства.

Процессуальные права заинтересованных лиц идентичны правам сторон. Однако заинтересованные лица в силу отсутствия непосредственной связи со спорным материально-правовым правоотношением не обладают правом:

на изменение основания или предмета административного иска;
на увеличение или уменьшение размера исковых требований;
на отказ от административного иска;
на признание административного иска;
на заключение соглашения о примирении (мирового соглашения);
на предъявление встречного административного иска;
требовать принудительного исполнения судебного акта.

Инициаторами привлечения в процесс заинтересованных лиц могут выступать как сами указанные субъекты, так и иные лица, участвующие в деле. Суд может привлечь заинтересованных лиц к участию в деле по собственной инициативе. О вступлении в административное дело заинтересованного лица либо о привлечении заинтересованного лица к участию в административном деле или об отказе в этом судом выносится определение.

Хронологически возможность вступления в процесс для заинтересованных лиц ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.

В случае если заинтересованное лицо вступило в административное дело или привлечено к участию в административном деле после начала судебного разбирательства , подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство начинаются с начала.

Прокурор в делах административного судопроизводства

1. Понятие и основания участия прокурора в административном судопроизводстве . Участие прокурора основано на ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Прокурор, согласно ст. 39 КАС, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса. Указанные две формы участия прокурора в судебном административном процессе имеют определенное сходство с участием прокурора в гражданском (ст. 45 ГПК) и арбитражном (ст. 52 АПК) процессах. Общими являются цели участия, а также статус лица, участвующего в деле. Однако различаются категории дел, основания участия прокурора в том или ином процессе.

Таким образом, статус прокурора в судебном административном процессе проявляется в нескольких качествах. Во-первых, прокурор в административном судопроизводстве защищает публичные интересы в формах и по основаниям, которые предусмотрены КАС. Участие прокурора в административном судопроизводстве представляет собой одну из форм защиты публично-правовых интересов наряду с защитой таких интересов государственными органами и должностными лицами. При этом защита публичных интересов прокурором не означает, что одновременно прокурором не могут защищаться и иные интересы, что вытекает прямо из ч. 1 ст. 39 КАС. Во-вторых, прокурор в суде не осуществляет функций надзора, а выступает в качестве одного из лиц, участвующих в деле. Об этом прямо сказано в ст. 35 вышеупомянутого Закона, согласно которой полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством.

2. Обращение прокурора с административным исковым заявлением. Указанное обращение возможно в порядке универсальной компетенции в защиту следующих субъектов российского права :

прав , свобод и законных интересов граждан ;
неопределенного круга лиц;
интересов Российской Федерации, субъектов РФ , муниципальных образований .

Кроме того, обращение прокурора с административным исковым заявлением возможно в рамках его специальной компетенции в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При применении указанных положений важно обратить внимание на следующее. Основания для обращения в суд для прокурора носят двоякий характер. Во-первых, часть оснований носит оценочный характер и определяется необходимостью защиты прав граждан, неопределенного круга лиц, интересов публично-правовых субъектов. При этом прокурор сам определяет характер и степень интереса, подлежащего защите, с правом окончательной оценки со стороны суда.

Например, в соответствии с п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 30 июня 2015 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости " прокурор в случае, предусмотренном ст. 39 КАС, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

При обращении в суд в защиту прав граждан необходимым условием является невозможность для гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам самостоятельно обратиться в суд. Поэтому соответствующие обстоятельства должны быть приведены в административном исковом заявлении прокурора.

Обращение в защиту неопределенного круга лиц может быть связано с оспариванием нормативного или ненормативного правового акта, который нарушает права этих лиц, например, в сфере организации городского и коммунального хозяйства, строительства и т.д.

Обращение в защиту публичных образований (Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования) осуществляется в случаях особой социальной значимости и важности, например в связи с изданием субъектом РФ правового акта, нарушающего права муниципальных образований.

Во-вторых, предъявление административного искового заявления возможно в случаях, предусмотренных федеральным законом. В этой ситуации прокурор имеет безусловное право на обращение в суд в порядке административного судопроизводства, поскольку здесь нет необходимости, в отличие от обращения в защиту прав граждан, неопределенного круга лиц, интересов публичных образований, обосновывать наличие интереса в возбуждении дела прокурором.

Целый ряд таких оснований для обращения прокурора с административным исковым заявлением предусмотрен в самом КАС, например:

3. Вступление прокурора в судебный административный процесс с целью дачи заключения. Использование данного полномочия прокурором по его инициативе невозможно, поскольку согласно ч. 7 ст. 39 КАС прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных названным Кодексом.

В КАС определен ряд оснований для дачи заключения прокурором, например:

Административное дело о помещении иностранного гражданина , подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 3 ст. 268);

Административное дело по вопросу, связанному с административным надзором (ч. 3 ст. 272);

Административное дело о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ч. 3 ст. 277);

Административное дело о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280).

Хотя неявка в судебное заседание прокурора не является препятствием для рассмотрения и разрешения административного дела, такие случаи должны носить исключительный характер в силу установленной законом обязательности участия прокурора для защиты публичных интересов.

Прокурор при даче заключения по административному делу проводит анализ обстоятельств дела и представленных доказательств , дает правовую оценку установленным фактическим обстоятельствам и высказывает рекомендации о наиболее законном и обоснованном решении, которое могло бы быть вынесено судом по итогам данного процесса. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления, поскольку в таком случае он выступает в качестве административного истца и его процессуальный статус определяется иначе.

Участие в делах административного судопроизводства лиц, защищающих интересы неопределенного круга лиц, других лиц, публичные и коллективные интересы

1. Понятие и формы участия лиц, защищающих права , свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, других лиц, публичные и коллективные интересы. В административном судопроизводстве в соответствии со ст. 40 и 42 КАС возможно обращение ряда субъектов с административным исковым заявлением с целью защиты "чужих" либо коллективных интересов. При этом в судебном административном процессе , как и в арбитражном процессе (в отличие от ст. 47 ГПК), не предусмотрена такая форма участия субъектов, защищающих "чужие" интересы, как дача заключения по делу.

При представительстве представитель совершает целый комплекс различных процессуальных действий, обусловленных необходимостью защиты представляемого им лица в административном судопроизводстве. В частности, представитель готовит от имени доверителя процессуальные документы, непосредственно участвует в судебном заседании, выступая по всем вопросам, возникающим по ходу судебного административного процесса . При этом представитель связан теми полномочиями, которыми он наделен в связи с выполнением своих функций в суде, и не вправе совершать действия, выходящие за эти пределы. Субъектом судебного административного процесса (стороной либо иным лицом, участвующим в деле) остается доверитель. Для себя лично в результате процесса представитель ничего не получает, кроме заранее обусловленного вознаграждения (при договорном представительстве), а в отдельных случаях и возмещения затрат на представительство.

Важной особенностью представительства в административном судопроизводстве являются требования о наличии высшего юридического образования. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 55 КАС представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Тем самым сделан шаг в сторону профессионального представительства в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции. Возможно, при успешном применении данного правила следующим шагом может быть введение действительно профессионального представительства, основанного, как это принято во многих странах, на статусе адвоката .

2. Виды судебного представительства. По основаниям возникновения представительство подразделяется на законное, договорное, общественное и по назначению.

Законное представительство основывается непосредственно на прямом указании закона при наличии соответствующих указанных в нем условий, наделяющих определенных лиц правом представительства. В частности, законное представительство возникает в отношении граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве, на основании родительских отношений, административного акта при назначении опеки или попечительства и судебного решения при усыновлении. Так, согласно ст. 31 ГК опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального уполномочия.

Поэтому права и законные интересы недееспособных граждан защищают в суде их законные представители - родители , усыновители, опекуны или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Права и законные интересы граждан, ограниченных в дееспособности, граждан, которые не достигли возраста 18 лет, могут защищать в судебном процессе представители или законные представители - родители, усыновители, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Законные представители совершают от имени представляемых ими лиц все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым лицам, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами.

При этом законные представители могут поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю. В случае если КАС предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, законные представители обязаны поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю.

Договорное представительство возникает только на основании соглашения сторон. В основном договорное представительство интересов граждан и организаций осуществляют адвокаты. При этом в качестве адвокатов могут в соответствии со ст. 2 Закона об адвокатуре выступать лица, получившие установленный данным Законом статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Трудовой договор (контракт) лежит в основе представительства юрисконсультом и другими работниками интересов организации, где они работают. В условиях трудового договора (контракта) может быть предусмотрено условие о необходимости представления интересов организации в судах.

Общественное представительство - это представительство общественных объединений в защиту интересов их членов. В соответствии со ст. 5 Закона об общественных объединениях под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

На основании ст. 27 названного Закона общественные объединения имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти , органах местного самоуправления и общественных объединениях. Возможность представительства в суде прав своих членов должна быть отражена в уставе общественного объединения.

Представительство по назначению близко по характеру к договорному и законному представительству. Оно возникает в силу прямого указания в законе при необходимости обеспечить судебную защиту лицу, не способному самостоятельно избрать себе представителя по ряду причин. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 54 КАС в случае, если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, нет представителя, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях суд назначает в качестве представителя адвоката.

3. Субъекты представительства. Судебным представителем может быть не любое лицо. Как уже отмечалось, представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование (ч. 1 ст. 55 КАС). На какие виды представительства распространяется данное требование о юридическом образовании? Полагаем, что оно не распространяется на случаи законного представительства, поскольку в их основе лежит указание закона (например, родительские отношения), а не факт наличия высшего юридического образования. Вряд ли оно распространяется на руководителей органов государственной власти , иных государственных органов и органов местного самоуправления , представляющих соответствующие органы в силу их служебного положения, а также на руководителей организаций, действующих от имени организаций в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительными документами.

Вместе с тем в силу ч. 7 ст. 54 КАС от имени общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами , имеет право выступать в суде уполномоченный на это участник таких объединения или организации, имеющий высшее юридическое образование, или представитель, которому участники объединения или организации доверили ведение административного дела в суде.

Административные дела организации могут вести в суде единоличный орган управления этой организацией или уполномоченные ею лица, действующие в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации, либо представители организации. От имени ликвидируемой организации в суде выступает уполномоченный представитель ликвидационной комиссии.

От имени органов государственной власти , иных государственных органов, органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов. По требованиям, предъявленным к Правительству РФ , а также при обращении Правительства РФ в суд с административным исковым заявлением представление интересов Правительства РФ в судах осуществляют лица, определяемые в порядке, установленном Правительством РФ.

Ряд категорий граждан не может осуществлять функции судебного представительства. В частности, не вправе быть представителями в суде судьи , следователи , прокуроры , иные лица, участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом, за исключением случаев участия их в судебном процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей. Лица, содействующие осуществлению правосудия по административному делу, не могут быть представителями лиц, участвующих в этом деле. Не могут быть также представителями в суде по смыслу законодательства иные лица, для которых в силу их положения установлены подобные ограничения, например судебные приставы, нотариусы, за исключением случаев, когда такие лица представляют в суде интересы соответствующих организаций либо осуществляют функции законных представителей.

4. Полномочия представителей в административном судопроизводстве. Поскольку представители в суде совершают процессуальные действия от имени и по поручению уполномочивших их лиц, то соответственно объем полномочий поверенного определяется процессуальным положением доверителя - истца, ответчика, заинтересованного лица и т.д. Вместе с тем объем полномочий судебного представителя определяется и тем, какие именно из полномочий, имеющихся у доверителя, ему были переданы. Представители поэтому должны представить суду документы о своем образовании (при наличии таких требований), а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.

Полномочия представителя также могут быть выражены в заявлении представляемого лица, сделанном в судебном заседании в устной форме, на что указывается в протоколе судебного заседания, или представленном в суд в письменной форме. При предъявлении к представителю квалификационных требований представитель должен представить в суд соответствующие документы, подтверждающие выполнение этих требований, в частности диплом о высшем юридическом образовании не ниже уровня бакалавра права.

Таким образом, объем полномочий судебного представителя зависит от двух фактических обстоятельств: от объема полномочий доверителя и от того, какими полномочиями доверитель наделил поверенного.

Полномочия представителя по своему содержанию делятся на общие и специальные.

Общие полномочия - это такие процессуальные действия, которые вправе совершать представитель, выступая от имени доверителя, независимо от того, оговорены ли они в доверенности . Поэтому представитель вправе совершать от имени представляемого им лица все процессуальные действия, а при обязательном ведении административного дела в суде с участием представителя - совершать вместо представляемого лица все процессуальные действия, за исключением действий, связанных с получением объяснений и пояснений у самого представляемого лица и привлечением его к участию в осуществлении иных процессуальных прав, если суд признает это необходимым.

К общим полномочиям относятся полномочия знакомиться с материалами административного дела, заявлять отводы, представлять доказательства , задавать вопросы другим участникам судебного процесса, заявлять ходатайства и т.д.

Специальные полномочия - это такие полномочия, которые представитель вправе совершать только при указании на них в доверенности. В доверенности, выданной представляемым лицом, или ином документе должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, а также право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица.

В частности, в доверенности должно быть оговорено право представителя на подписание административного искового заявления и возражений на административное исковое заявление, подачу их в суд; на заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску; на подачу встречного административного искового заявления; на заключение соглашения о примирении сторон или соглашения сторон по фактическим обстоятельствам административного дела; на полный либо частичный отказ от административного иска или на признание административного иска; на изменение предмета или основания административного иска; на передачу полномочий представителя другому лицу (передоверие); на подписание заявления о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам; на обжалование судебного акта; на предъявление исполнительного документа к взысканию; на получение присужденных денежных средств или иного имущества.

В доверенности, выданной Центральной избирательной комиссией РФ, право представителя на дачу заключения по административному делу должно быть специально оговорено.

5. Подтверждение полномочий судебных представителей. Полномочия представителей оформляются и подтверждаются документально различным образом в зависимости от вида представительства.

Законные представители в подтверждение своих полномочий представляют следующие документы. Родители представляют свидетельство о рождении детей и собственный паспорт. Усыновители могут дополнительно представить решение об усыновлении. Опекуны представляют опекунское удостоверение, решение органа опеки и попечительства о назначении опеки или попечительства над представляемым ими лицом.

Полномочия адвоката удостоверяются ордером на исполнение поручения, выданным соответствующим адвокатским образованием (п. 2 ст. 6 Закона об адвокатуре).

Полномочия руководителей органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления подтверждаются представляемыми ими суду документами, удостоверяющими их служебное положение. Полномочия руководителей организаций, действующих от имени организаций в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительными документами, подтверждаются представляемыми ими суду документами, удостоверяющими их служебное положение, а также учредительными и иными документами.

Соучастники, согласно ч. 3 ст. 41 КАС, могут поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков). Соучастники вправе заявить ходатайство в ходе судебного разбирательства о том, что они поручают ведение дела одному из соучастников. Подобное заявление заносится в протокол судебного заседания.

6. Доверенность. Во всех остальных случаях полномочия представителя удостоверяются доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом (ГК), а в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, - иным документом. Доверенность от имени организации должна быть подписана ее руководителем или иным уполномоченным на это ее учредительными документами лицом и скреплена печатью организации. Доверенность от имени индивидуального предпринимателя должна быть им подписана и скреплена его печатью или может быть удостоверена в соответствии с ч. 8 ст. 57 КАС.

Согласно ч. 8 ст. 57 КАС доверенности, выданные гражданами на ведение административного дела, удостоверяются нотариально или должностным лицом организации, в которой доверитель учится, работает или проходит службу, а также товариществом собственников жилья , жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативом , осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства доверителя, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором находится доверитель, и стационарного лечебного учреждения, в котором доверитель находится на излечении. Доверенности, выданные военнослужащими , работниками воинских частей, соединений, учреждений, военно-учебных заведений или членами их семей, удостоверяются командиром (начальником) соответствующей части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения. Доверенности лиц, находящихся в местах содержания под стражей или в местах лишения свободы , удостоверяются начальником соответствующего учреждения.

7. Проверка полномочий представителей. Суд обязан проверить полномочия лиц, участвующих в деле, и их представителей. Суд решает вопрос о признании полномочий лиц, участвующих в деле, и их представителей и допуске их к участию в судебном заседании на основании исследования документов , представленных суду указанными лицами.

Документы, подтверждающие полномочия представителей, или их копии при необходимости приобщаются к материалам административного дела, либо сведения о них заносятся в протокол судебного заседания. В случае непредставления лицом, участвующим в деле, или его представителем необходимых документов в подтверждение их полномочий или представления документов, не соответствующих требованиям, установленным КАС и другими федеральными законами, а также в случае нарушения правил о представительстве, установленных ст. 54 и 55 КАС, суд отказывает в признании полномочий соответствующего лица на участие в административном деле, на что указывается в протоколе судебного заседания.

В случае если лицо, участвующее в деле и не обладающее административной процессуальной дееспособностью, не имеет представителя либо если законный представитель такого лица не вправе вести административные дела в суде по основаниям, предусмотренным законом, суд приостанавливает производство по административному делу и инициирует перед соответствующими органами и лицами вопрос о назначении представителя либо о замене законного представителя.

С 15 сентября 2015 года вводится в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Он регулирует порядок осуществления такого судопроизводства при рассмотрении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.

Положения данного Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Вопросы участия прокурора в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции закреплены в статье 39 КАС РФ. Эти полномочия, как и в гражданском процессе, реализуются прокурором в трех формах:

Путем обращения в суд с административными исковыми заявлениями, указанными в части 1 статьи 39 Кодекса;

Путем вступления в процесс для дачи заключения;

Путем подачи апелляционных представлений на решения судов первой инстанции, кассационных представлений на вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные акты, за исключением судебных актов Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Основанием для предъявления административного искового заявления в суд является письменное обращение гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов. В случае, когда по объективным причинам гражданин не может представить доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов, прокурор принимает исчерпывающие меры к сбору необходимых доказательств.

Отсутствие в КАС РФ перечня упомянутых в части 1 статьи 39 уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке административного искового заявления в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.

При обращении в суд с административным исковым заявлением прокурорам необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 62 КАС РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований или возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.

Из смысла статьи 130 КАС РФ следует, что несоблюдение прокурором установленных требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина влечет оставление административного искового заявления прокурора без движения.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Условия и порядок подачи апелляционных и кассационных представлений предусмотрены в главах 34 и КАС РФ, многие нормы которых воспроизводят положения ГПК РФ в действующей редакции.

С 15.09.2015 вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), введенный в действие Федеральным законом от 08.03.2015 N 22-ФЗ.

Настоящий Кодекс регулирует порядок рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Это дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (ст. 1 КАС РФ). Среди них, в частности:
- об оспаривании нормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц и служащих;
- о взыскании обязательных платежей и санкций с физических лиц (например, налогов);
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (далее - избирательные права);
- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (по делам судов общей юрисдикции);
- о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете общественных объединений, НКО, исключении сведений о них из государственного реестра, о прекращении деятельности СМИ;
- о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания в таком учреждении;
- о госпитализации граждан в медицинские организации в недобровольном порядке и ряд других.

КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений.

Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

К административным делам отнесены и дела о прекращении деятельности СМИ. Прежде они рассматривались в рамках искового производства.

Большинство процессуальных правил почти без изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ: начиная с предъявления административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов.

В КАС РФ есть и совершенно новые положения. Например, для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (сейчас в процессуальном законодательстве были только заявления и исковые заявления). Также закрепляется возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков (при наличии согласия) СМС-сообщениями, если у суда имеется расписка от данных лиц с указанием номера телефона.

Увеличен перечень случаев, когда можно обращаться в суд для защиты интересов неопределенного круга лиц.

Обращаться в рамках КАС РФ в суд для защиты прав, свобод и законных интересов других лиц теперь можно и в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами. В рамках ГПК РФ эта возможность устанавливается только федеральным законом.

Кроме того, определены новые последствия отказа от административного искового заявления. В частности, если органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, то рассмотрение административного дела по существу продолжается при условии, что отказ не связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований.

В ГПК РФ не предусмотрено, как должен действовать суд, если истец отказался от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц. По общему правилу ГПК РФ отказ от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу. Исключением были дела по оспариванию нормативных актов: после отказа от заявления производство по ним не прекращалось.

В КАС РФ также указано, что в ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если его не поддержит лицо, в пользу которого оно подано. Согласно ГПК РФ суд в таком случае обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска.

Расширены возможности совместного участия истцов в рассмотрении административных дел.

В КАС РФ установлены две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном деле. Это может быть либо процессуальное соучастие, либо обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением.

Гражданин может лично вести дела, за исключением ситуаций, когда рассматриваются административные дела о признании нормативного правового акта или его части недействующими. В таких случаях заявители без высшего юридического образования вправе вести дела только через представителей.

Если гражданин - административный истец намерен вести данное дело самостоятельно, то при подаче административного искового заявления он должен указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии подтверждающих это документов

Распределение обязанностей по доказыванию.

Организации, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, должны доказывать законность принятых ими нормативных актов, решений, действий (бездействия).

Органы, организации и должностные лица обязаны подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основание своих возражений.

Административные истцы и иные лица, обратившиеся за защитой чужих прав, свобод и интересов, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но должны осуществлять следующее:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо что возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

В ГПК РФ отсутствовало подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений. В данном случае применялись общие правила доказывания.

По административным делам можно применять меры предварительной защиты.

Меры предварительной защиты по административному исковому заявлению (далее - меры предварительной защиты) согласно КАС РФ сходны с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе.

В КАС РФ определены случаи, в которых суд может применить меры предварительной защиты. Одним из них может быть случай, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Меры предварительной защиты согласно КАС РФ могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не может.

В КАС РФ, как и в ГПК РФ, перечень мер предварительной защиты не является исчерпывающим. Ими могут быть, например:

Приостановление оспариваемого решения полностью или в части;

Запрет на совершение определенных действий.

Суд может принимать данные меры, если нет запрета на их применение по определенным категориям административных исковых заявлений.

По заявлению об оспаривании нормативного правового акта суд может использовать только одну меру предварительной защиты - запрет применения такого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие данного решения в части, относящейся к административному истцу.

Арсенал суда пополнился новыми мерами процессуального принуждения.

Согласно КАС РФ суд наделен широкими полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании, а также по устранению препятствий к осуществлению административного судопроизводства. Действия в отношении нарушителей порядка названы "мерами процессуального принуждения". В ГПК РФ также содержатся подобные положения.

Предусмотрены две новые меры процессуального принуждения:

Ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение этого участника слова;

Обязательство о явке.

Ограничение выступления может применяться, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к этому делу, а лишение слова - например, когда участник самовольно нарушает последовательность выступлений или двукратно не исполняет требования председательствующего.

Обязательство о явке - письменное обязательство своевременно являться по вызову суда на заседание и незамедлительно сообщать о перемене места жительства или места пребывания. Такие обязательства суд может брать только у лиц, которые по закону должны участвовать в судебном разбирательстве (например, представители органов госвласти), а также у лиц, чье участие признано судом обязательным. К лицу, которое не исполнило данное обязательство, могут быть применены привод и наложение судебных штрафов.

Судебные штрафы существенно повышены.

Максимальный размер большинства штрафов, предусмотренных ГПК РФ, не превышает 1 тыс. руб.

В КАС РФ установлены различные размеры судебных штрафов (например, для организаций - не более 50 тыс. руб., а для граждан - не более 5 тыс. руб.).

Увеличилось и количество ситуаций, когда суд вправе наложить штраф. Например, штраф может применяться, если сторона по административному делу противодействует своевременной подготовке к судебному разбирательству.

Определены случаи, когда суд обязан наложить на участника административного дела штраф. К таким случаям относится неявка в судебное заседание без уважительных причин лиц, участие которых в нем считается обязательным в силу закона (например, представителей органов государственной власти, должностных лиц) либо признано судом обязательным.

Определены ситуации, когда дело рассматривается в упрощенном (письменном) производстве

Указаны случаи, когда административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства. К ним относится, например, ситуация, когда все лица, участвующие в процессе, заявили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным.

КАС РФ предусматривает две формы участия прокурора в административном деле: обращение в суд с административным исковым заявлением и вступление в процесс для дачи заключения по делам в случаях, предусмотренных КАС РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При этом в защиту интересов гражданина административный иск может быть подан прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Вступает прокурор в судебный процесс и дает заключение (после исследования всех доказательств по делу перед судебными прениями) по административным делам в случаях, предусмотренных КАС РФ, а именно: об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 243), о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 268), об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 272), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ст. 277), о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке (ст. 280), о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ст. 283).

Кунцевская межрайонная прокуратура г. Москвы

В целях эффективного исполнения органами прокуратуры задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, реализации полномочий, направленных на защиту и реальное восстановление прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказываю:

1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур обеспечить качественное участие прокуроров в рассмотрении судами гражданских и административных дел, используя в полном объеме полномочия, предоставленные процессуальным законодательством.

участие в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций дел, возбужденных по искам, заявлениям, административным исковым заявлениям (далее - заявления) прокуроров в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, указанных в части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе по заявлениям и представлениям о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам;

обеспечение качественной подготовки и направления в суд заявлений о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям в результате преступлений, если такие заявления не рассмотрены в порядке уголовного судопроизводства (статьи 44, 306 и 309 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ);

вступление в процесс на любой его стадии и дача заключений по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных частью 3 статьи 45 ГПК РФ, частью 7 статьи 39 КАС РФ и федеральными законами;

апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных постановлений по гражданским и административным делам (далее - дела), в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор;

рассмотрение обращений о проверке законности и обоснованности судебных актов, вынесенных в порядке гражданского и административного судопроизводства по делам, в которых предусмотрено участие прокурора, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если вопрос об их правах и обязанностях был разрешен судом.

3. Участвующим в гражданском и административном судопроизводстве прокурорам работу по поддержанию в судах заявлений строить в тесном взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, подготовившими соответствующие заявления.

Считать обязательным предварительное согласование заявлений, в том числе предъявляемых в порядке части 3 статьи 44 УПК РФ, подготовленных структурными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, с соответствующими структурными подразделениями, обеспечивающими участие прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве.

4. В рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций гражданских и административных дел участвовать, как правило, представителям прокуратур соответствующего уровня и иных специализированных прокуратур по месту нахождения суда, в производстве которого находится дело.

4.1. Участвовать в судебном заседании в форменном обмундировании или военной форме одежды.

4.2. Прокурорам городов (районов) и приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам одновременно с предъявлением заявления в суд, расположенный в другом субъекте Российской Федерации, обращаться к вышестоящему прокурору для решения вопроса об обеспечении участия прокурора в рассмотрении судом данного заявления. Прокурору субъекта Российской Федерации и приравненным к нему военному прокурору и прокурору иной специализированной прокуратуры незамедлительно направлять, в том числе по сети ИСОП, соответствующее письмо с копиями представленных в суд материалов прокурору субъекта Российской Федерации и приравненному к нему военному прокурору по месту нахождения суда. Прокурору, получившему указанные материалы, направлять представителя органов прокуратуры в судебное заседание для поддержания заявления.

4.3. Принять во внимание, что правом на изменение основания или предмета заявленных требований, изменение размера требований, на полный или частичный отказ от таких требований обладает прокурор, предъявивший заявление. При возникновении обстоятельств, указывающих на необходимость совершения перечисленных процессуальных действий, участвующему в деле прокурору не позднее следующего дня после судебного заседания информировать об этом прокурора, инициировавшего заявление.

Прокурору, предъявившему заявление, совершать вышеуказанные процессуальные действия самостоятельно, в том числе при наличии технической возможности в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, либо в письменной форме предоставлять полномочия на их совершение прокурору, участвующему в деле.

4.4. Прокурору, участвовавшему в рассмотрении судом дела, не позднее следующего дня после судебного заседания сообщать о его результатах прокурору, инициировавшему заявление.

4.5. На всех стадиях рассмотрения судом дел, возбужденных по заявлениям, правовым основанием для предъявления которых явились нарушения законодательства о противодействии коррупции либо законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, обеспечивать участие прокуроров соответствующих структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры субъекта Российской Федерации, военной и иной специализированной прокуратуры, подготовивших и направивших заявление в суд.

4.6. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, а также их заместителям систематически принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских и административных дел, имеющих особое значение для защиты прав и интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

5. Прокурору, предъявившему заявление в интересах гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в суд, принимать меры к обеспечению эффективной защиты нарушенного права указанного лица на судопроизводство в разумный срок посредством обращения при наличии к тому оснований к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела, а также в суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

6. Обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора и дачу им мотивированного заключения в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ, КАС РФ и федеральными законами.

При рассмотрении дела по правилам упрощенного (письменного) производства, по которому участие прокурора является обязательным, направлять в суд заключение в письменной форме, утвержденное руководителем органа прокуратуры или его заместителем.

Исключить случаи дачи заключения по делу, в котором орган прокуратуры выступает в качестве истца, ответчика или заинтересованного лица.

7. Прокурорам, участвующим в рассмотрении судами гражданских и административных дел, тщательно готовиться к судебному заседанию. До начала судебного разбирательства детально изучать материалы дела, анализировать законодательство и судебную практику по спорным правоотношениям.

С учетом положений статьи 56 ГПК РФ и статьи 62 КАС РФ о том, что лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, при поддержании в суде заявления прокурора обеспечивать его аргументированность представлением всех необходимых доказательств.

Исходить из того, что в соответствии с частями 1 и 2 статьи 71 ГПК РФ, частью 1.1 статьи 70 КАС РФ доказательства в суд представляются как на бумажном носителе, так и в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.

Согласно требованиям, предусмотренным частью 2.1 статьи 113 ГПК РФ, частями 8 и 9 статьи 96 КАС РФ, прокурорам в обязательном порядке отслеживать информацию о движении дела, размещенную на официальном сайте суда.

8. При выявлении в ходе судебного разбирательства нарушений закона обращаться к суду с ходатайством о вынесении частного определения в адрес соответствующей организации или должностного лица, допустившего такие нарушения.

9. При заявлении ходатайства о принятии мер по обеспечению иска, применении мер предварительной защиты по административному иску взвешенно подходить к выбору таких мер, оценивать их соразмерность и необходимость реального исполнения судебных постановлений.

10. Своевременно реагировать на незаконные и необоснованные судебные постановления принесением апелляционных, кассационных и надзорных представлений.

10.1. Руководствуясь требованиями статей 320, 376 и 377 ГПК РФ, статей 295 и 318 КАС РФ, иметь в виду, что если в рассмотрении дела участвовал прокурор, право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в деле, тогда как правом обращения с кассационным представлением обладают только Генеральный прокурор Российской Федерации (его заместители), прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры.

Учесть, что в соответствии со статьей 391.1 ГПК РФ, статьей 332 КАС РФ в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора обращаются Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители.

10.2. В случае обжалования судебных постановлений, вынесенных по заявлениям прокурора, другими лицами, участвующими в деле, и при отсутствии оснований для принесения апелляционного представления направлять в суд соответствующей инстанции письменные возражения относительно поступившей жалобы.

В каждом случае отказа прокурору в удовлетворении требований решать вопрос об обжаловании судебного постановления; при отсутствии оснований для принесения апелляционного представления составлять мотивированное заключение, которое утверждается прокурором, инициировавшим заявление в суд.

10.3. При обжалования судебного постановления в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации лицами, участвующими в деле, прокурору, принимавшему участие в рассмотрении спора в порядке части 3 статьи 45 ГПК РФ и части 7 статьи 39 КАС РФ в суде первой инстанции, при отсутствии оснований для внесения апелляционного представления направлять в Верховный Суд Российской Федерации письменные возражения относительно поступившей жалобы.

10.4. При подготовке кассационного представления учитывать положения части 1 статьи 381 и части 1 статьи 391.5 ГПК РФ, части 2 статьи 323, части 2 статьи 337 КАС РФ и в необходимых случаях ходатайствовать о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства в суде кассационной инстанции.

11. Прокурору, участвующему в деле, надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: заявления, возражения на него, документов, подтверждающих обоснование заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных постановлений, апелляционных, кассационных представлений, жалоб и возражений на них, а также материалов, имеющих существенное значение для установления юридически значимых обстоятельств для дела, и мотивированное заключение прокурора.

12. Вести строгий учет дел, рассмотренных с участием прокурора, в том числе по заявлениям прокурора, а также по апелляционным, кассационным представлениям с отражением результатов их рассмотрения.

13. Копии вступивших в законную силу судебных постановлений по удовлетворенным заявлениям прокурора для контроля за их исполнением, незамедлительно передавать должностному лицу прокуратуры, осуществляющему организацию надзора за деятельностью судебных приставов по исполнению судебных актов.

14. При рассмотрении обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по делам, в которых предусмотрено участие прокурора, руководствоваться требованиями ГПК РФ, КАС РФ, законодательством, регулирующим спорные правоотношения, решениями Конституционного Суда Российской Федерации и судебной практикой Европейского Суда по правам человека и Верховного Суда Российской Федерации.

При отсутствии оснований для внесения представления составлять мотивированное заключение, которое утверждается руководителем органа прокуратуры или его заместителем. О принятом решении сообщать заявителям.

15. При наличии оснований для пересмотра вступившего в законную силу судебного акта в кассационном порядке в президиуме суда субъекта Российской Федерации городским (районным) и приравненным к ним прокурорам обращаться с соответствующим проектом представления к прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур; для оспаривания судебного акта в кассационном порядке в судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации прокурору субъекта Российской Федерации обращаться к Генеральному прокурору Российской Федерации, его заместителю.

В подтверждение доводов, изложенных в проекте представления, прилагать к нему надлежащим образом сформированное наблюдательное производство и заверенные соответствующим судом копии состоявшихся по делу судебных постановлений.

В целях соблюдения процессуального срока на обжалование судебного акта, вступившего в законную силу, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам принимать решение о принесении кассационного представления в течение месяца со дня вступления решения в законную силу, при дальнейшем обжаловании проект кассационного представления направлять Генеральному прокурору Российской Федерации, его заместителям в срок, не превышающий одного месяца со дня вступления последнего из обжалуемых судебных постановлений в законную силу.

16. Прокурору при поступлении определения о передаче надзорной жалобы лица, участвующего в деле, в котором принимал либо вправе был принимать участие прокурор, для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации незамедлительно направлять в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо в управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в суд военного прокурора) надлежащим образом сформированное наблюдательное производство, а также копии указанного определения и извещения о дате заседания.

17. Участие в судебном заседании в суде кассационной и надзорной инстанций принимают должностные лица органов прокуратуры, перечисленные в статьях 386 и 391.10 ГПК РФ, статьях 327 и 340 КАС РФ.

18. Прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам в целях формирования единой правоприменительной практики каждое полугодие обобщать и анализировать состояние работы по участию прокуроров в рассмотрении гражданских и административных дел, информацию направлять в соответствующие структурные подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в срок не позднее 20 января и 20 июля.

19. Управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры, структурным подразделениям и отделам прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур при осуществлении общего руководства деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации полномочий в гражданском и административном судопроизводстве регулярно анализировать практику участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве, в том числе качество участия прокуроров в рассмотрении судами дел в различных судебных инстанциях, обоснованность принесенных представлений.

Управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации и управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры ежегодно, до 25 февраля, докладывать о результатах работы нижестоящих прокуратур заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, курирующим соответствующее направление деятельности.

Использовать результаты анализа для совершенствования деятельности подчиненных прокуроров, обеспечивать их материалами организационно-методического характера, распространять положительный опыт работы по реализации полномочий в гражданском и административном судопроизводстве. Проводить учебно-методические занятия по повышению деловой квалификации работников нижестоящих прокуратур, их стажирование.

20. Оценивать деятельность прокуроров по обеспечению участия в гражданском и административном судопроизводстве, исходя из реального восстановления нарушенных прав, качества поддержания в суде предъявленных прокурором заявлений; полноты и мотивированности заключений прокуроров; эффективности апелляционного, кассационного обжалования судебных постановлений; качества и обоснованности внесения апелляционных и кассационных представлений.

21. Освещать результаты деятельности прокуроров, участвующих в гражданском и административном судопроизводстве, в средствах массовой информации.

24. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.

Приказ направить заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.

Обзор документа

Определены мероприятия по участию прокуроров в рассмотрении судами гражданских и административных дел.

Так, определены основные обязанности прокуроров. Например, обеспечивать качественную подготовку и направление в суд заявлений о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям в результате преступлений, если такие заявления не рассмотрены в порядке уголовного судопроизводства.

Предусмотрено апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных постановлений по гражданским и административным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор.

Необходимо исключить случаи дачи заключения по делу, в котором орган прокуратуры выступает в качестве истца, ответчика или заинтересованного лица.

Ранее изданный приказ по данным вопросам признан утратившим силу.