Совет муниципальных образований субъекта РФ является сложным по своей внутренней и организационной структуре межмуниципальным объединением. Согласно ранее действующему положению советы муниципальных образований субъекта РФ должны быть образованы до 1 июня 2006 г. в каждом субъекте Федерации. При этом на органы государственной власти субъектов РФ возлагалась обязанность по обеспечению проведения съездов муниципальных образований в целях создания указанных советов. В настоящее же время органы государственной власти субъектов РФ обязаны лишь содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. и ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. В силу названных актов совет муниципальных образований субъекта РФ как некоммерческая ассоциация обладает рядом особенностей. Во-первых, это объединение не юридических лиц, а муниципальных образований, от имени которых в совете выступают их органы местного самоуправления или должные лица местного самоуправления. Во-вторых, целью создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ является организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в данном субъекте РФ. В-третьих, совет муниципальных образований субъекта РФ является юридическим лицом, ее члены - муниципальные образования - сохраняют свою самостоятельность.
Создание такого совета должно осуществляться путем делегирования муниципальными образованиями своих представителей на его съезд или собрания его членов. Как правило, это главы муниципальных образований. В-четвертых, совет муниципальных образований субъекта РФ не отвечает по обязательствам своих членов - муниципальных образований, соответственно последние могут нести субсидиарную ответственность по обязательствам совета в размере и в порядке, предусмотренных его учредительными документами. В-пятых, несмотря на добровольный характер создания совета муниципальных образований субъекта РФ, думается, что муниципальные образования не вправе выходить из состава совета, поскольку посредством такого объединения реализуются публичные интересы населения того или иного муниципального образования. В-шестых, исключение или включение муниципального образования в состав совета муниципальных образований субъекта РФ осуществляется при преобразовании муниципальных образований на территории субъекта РФ. В-седьмых, правовое положение совета муниципальных образований субъекта РФ определяется его учредительными документами, под которыми следует опять же исходя из смысла положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. понимать устав (п. 2 ст. 66). Тогда как ФЗ «О некоммерческих организациях» в качестве учредительных документов для ассоциаций (союзов) называет также и учредительный договор, заключенный их членами. ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, которые делятся на исключительные и иные. К исключительным относятся: 1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ. Иные полномочия устанавливаются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ. В-восьмых, государственная регистрация совета муниципальных образований субъекта РФ как юридического лица осуществляется в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».Законодатель организацию совета муниципальных образований субъектов РФ не связывает с типовой характеристикой муниципальных образований, что, на наш взгляд, может повлечь ряд проблем. Напомним, что существует четыре типа муниципальных образований: муниципальный район, городское или сельское поселение, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Закон презюмирует, что в принципе каждое муниципальное образование должно участвовать в совете муниципальных образований субъекта РФ. Вместе с тем муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, территорией, экономическими и финансовыми возможностями и т. п., тогда как в совете муниципальных образований субъекта РФ предполагается их участие на равной основе. Взять, к примеру, Свердловскую область. В городском округе «город Екатеринбург» проживает почти одна треть населения Свердловской области, остальная часть населения проживает более чем в восьмидесяти муниципальных образованиях, в том числе пяти муниципальных районах. При этом у каждого типа муниципальных образований различный перечень вопросов местного значения, для которых, собственно, и образуются муниципальные образования. Однако в совете муниципальных образований области интересы населения городского округа «город Екатеринбург» будут представлены наравне с интересами какого-нибудь сельского поселения. Такое положение видится неправильным и подлежащим корректировке в будущем.
Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества
Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, координации и объединения усилий при решении совместных проблем муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Соответственно, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения.
В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:
а) общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);
б) межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);
в) региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);
г) специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России и т. п.).
Согласно ст. 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях). В соответствии с названным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта РФ. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 66) определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, он: 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ; 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.
Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) на общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов РФ смогут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения. Данное объединение будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее /3 субъектов РФ.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований, в частности оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:
1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;
2) предоставление Кабинету Министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;
3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;
5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств-членов Совета Европы, с другой стороны.
КМРВЕ проводит текущую работу в пяти комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы.
Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе Российскую Федерацию представляет 36 человек: девять представителей – в Палате местных властей и девять – в Палате регионов, а также по девять заместителей в каждой из палат. Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на два года закреплен распоряжением Президента РФ от 22 мая 2006 г. № 227-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2006-2008 годах».
Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Запрет на вмешательство общероссийского объединения муниципальных образований в деятельность муниципальных образований и их советов, ассоциаций и союзов призван обеспечить принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Представительные органы местного самоуправления также могут создавать межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст. 68, 69 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Согласно Закону о некоммерческих организациях под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Автономную некоммерческую организацию приведенный закон определяет как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Создание фонда также преследует социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.
Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае представительных органов местного самоуправления). Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Закон о некоммерческих организациях (ст. 14) содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение о создании некоммерческой организации), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться: 1) наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму; 2) место нахождения некоммерческой организации; 3) порядок управления деятельностью; 4) предмет и цели деятельности; 5) сведения о филиалах и представительствах; 6) права и обязанности членов; 7) условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство); 8) источники формирования имущества; 9) порядок внесения изменений в учредительные документы; 10) порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и т. п. Устав фонда дополнительно должен содержать наименование, включающее слово «фонд».
И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в качестве финансовых средств некоммерческих организаций предусматривает: 1) регулярные и единовременные поступления от учредителей; 2) добровольные имущественные взносы и пожертвования; 3) выручка от реализации товаров, работ и услуг; 4) дивиденды, получаемые по акциям, облигациям и другим ценным бумагам; 5) доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; 6) другие не запрещенные законом поступления.
Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией (например, принятие и изменение устава организации; определение приоритетных направлений деятельности; образование исполнительных органов; создание филиалов и представительств; утверждение финансового плана, годового отчета и бухгалтерского баланса; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация организации). Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия.
Ликвидация некоммерческой организации осуществляется по решению /3 членов общего собрания (самороспуск) и по решению соответствующего суда. В соответствии с Законом о некоммерческих организациях в случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений о нарушении законодательства РФ контролирующим органом, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда.
Согласно ст. 119 Гражданского кодекса РФ некоммерческая организация (в данном случае фонд) ликвидируется в судебном порядке в следующих случаях: 1) если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; 2) если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; 3) в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных уставом; 4) в других случаях, предусмотренных законом.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся к настоящему моменту различных ассоциаций и союзов местных властей. Федеральный законодатель проводит последовательное разделение объединений муниципальных образований по уровням власти и приводит классификацию по формам хозяйственной деятельности межмуниципальных обществ. Правовое регулирование вопросов создания и деятельности объединений муниципальных образований позволит на практике более эффективно осуществлять межмуниципальное сотрудничество.
| " |
Григорий Андреевич ШАМИН, председатель Совета муниципальных образований Томской области, мэр ЗАТО Северск — председатель Думы ЗАТО Северск: федеральный законодатель, задавая рамки функционирования местного самоуправления в России, попытался совместить несовместимое. В регионах должны быть созданы объединения муниципальных образований, но на основе добровольного участия в них. Вот такая дружба по принуждению. Однако по истечении семи лет работы Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» мы можем смело сказать: это не про нас.
Нерушимые правила
С первых дней существования Совета муниципальных образований Томской области (далее - Совет) были определены главные принципы, которых все его члены неукоснительно придерживаются и по сегодняшний день:
Совет муниципальных образований - это объединение равных, независимых и самостоятельных муниципалитетов, каждый из которых имеет равное право влиять на принятие Советом решений и предлагать на рассмотрение свои инициативы;
Совет муниципальных образований не влияет на решения вопросов местного значения на конкретных территориях. Мы выстраиваем современные, эффективные системы коммуникаций органов МСУ области между собой, с коллегами из соседних регионов, органами государственной власти. Наша цель - создание механизмов для быстрого поиска решений;
Участие в Совете - дело сугубо добровольное, но оно выгодно для каждого муниципалитета. Здесь создается пространство для реализации ряда возможностей: обучения, получения профессиональной правовой, методической, информационной поддержки, формирования положительного имиджа территории, продвижения законодательных инициатив.
Направления работы возникают из потребностей каждого дня. Например, в 2006 году важным было сформировать нормативную базу поселений. Затем мы отстаивали право муниципалитетов на адекватное финансовое наполнение бюджетов при наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями. Сегодня на повестке дня - повышение профессиональной подготовки муниципальных управленцев и укрепление стабильности муниципальной службы. Три кита, на которых стоит наша ассоциация, планируя свою ежегодную деятельность, - востребованность, своевременность и новизна.
Один в поле не воин
Современный институт российского местного самоуправления еще очень молод. Только что, 6 октяб-ря текущего года, исполнилось десять лет со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Еще меньше срок его реализации на всей территории России - всего пять лет.
Томская область одной из первых начала строить систему местного самоуправление по новым правилам. Форматов взаимодействия объединений муниципалитетов с органами государственной власти задано не было. Все приходилось отлаживать, как сегодня говорят, в ручном режиме. В 2007 году регламентом работы администрации Томской области было установлено, что все законопроекты, затрагивающие интересы муниципальных образований или органов местного самоуправления, должны проходить экспертизу в Совете муниципальных образований субъекта. В 2009 году принят специальный Закон «О взаимодействии органов государственной власти Томской области с Ассоциацией „Совет муниципальных образований Томской области“». В этом году нашей ассоциации предоставлено право законодательной инициативы в областном парламенте. Мы заняли прочное место в региональном законотворческом процессе. За девять месяцев текущего года в Совете прошли экспертизу 45 областных законопроектов. Проведено исследование практики и проблем правоприменения по 23 направлениям.
И всегда итоговое заключение Совета выражает консолидированное мнение муниципального сообщества региона. На наш взгляд, это очень важно. Именно консолидация мнений, выявление и защита общего интереса - отправная точка любой нашей работы.
Например, обеспечение единой методики и регламента предоставления органами МСУ услуг по переданным государственным полномочиям. Ведь государственные полномочия на всей территории субъекта должны осуществляться по одним правилам. Об этом мы заявили на VIII съезде Совета муниципальных образований Томской области. Первый результат уже получен - в региональном законодательстве обязанность разрабатывать такие административные регламенты закреплена за органами государственной власти Томской области.
Учиться, учиться и еще раз учиться
Менеджер-управленец - для МСУ сегодня фигура ключевая. Вместо простого исполнителя распоряжений, спускаемых «сверху», руководству муниципального образования нужен стратег, человек, способный думать комплексно и на перспективу. В течение нескольких лет Совет муниципальных образований Томской области реализует проект «Муниципальный менеджер. Новый опыт - новые возможности». Его задача - научить лидеров местного самоуправления находить актуальные на настоящий момент методы и подходы к решению проблем, подниматься над рутиной ежедневных забот. 2013 год стал годом интенсивного обучения и обмена опытом руководителей и специалистов органов МСУ. В качестве ведущих семинаров, модераторов тренингов и круглых столов в Совет приглашаются представители различных сфер и профессий: муниципальные служащие, сотрудники контролирующих органов, преподаватели вузов, бизнесмены. Так, например, муниципалы, которые успешно прошли государственную проверку по защите персональных данных, помогали своим коллегам к ней подготовиться. О правилах и тонкостях делового общения и публичных выступлений рассказал доцент университета и практикующий психолог, о формировании имиджа руководителя через средства массовой информации - журналисты областных СМИ. Вот только некоторые темы обучающих семинаров и круглых столов, которые были организованы ассоциацией в этом году:
«Практика реализации законодательства об административных правонарушениях в Томской области»;
«Организация муниципального земельного контроля»;
«Публичные услуги Федеральной кадастровой палаты»;
«Организация и проведение капитального ремонта многоквартирных домов»;
«Организация деятельности представительных органов сельских поселений»;
«Проектная деятельность в сфере культуры и туризма»;
«Размещение муниципального заказа на капитальный ремонт, реконструкцию и проектирование»;
«Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
«Контроль за деятельностью органов МСУ в соответствии с антимонопольным законодательством».
Всего в обучающих мероприятиях, организованных Советом в 2013 году, приняло участие более 1200 специалистов органов МСУ Томской области. Стоит отметить, что самой действенной и востребованной формой обмена знаниями и опытом продолжает оставаться формат выездных семинаров и стажировок, организуемых Советом муниципальных образований Томской области.
Члены ассоциации заняли позицию «открытости для соседа». В основе этой работы простой принцип «лучше один раз увидеть». А еще лучше при этом задать все вопросы, даже самые неудобные. Секретов нет, только советы. С другой стороны, кто точнее коллег по-доброму укажет на недоработки?
Особо стоит рассказать о новых подходах, которые мы используем в нашей работе. Совет получил большой положительный эффект от применения форм, свойственных скорее бизнесу, нежели консервативной чиновничьей сфере. Нами были апробированы технологии командообразования, наглядно показавшие, что некоторым главам муниципальных образований нужно учиться доверять своей команде. На психологических тренингах муниципалы приобретали навыки публичных выступлений, учились гасить агрессивные выпады аудитории, отвечать на каверзные вопросы на собраниях.
Еще одна важная задача, которую решает томский Совет, - помощь территориям в формировании их положительного имиджа. Информационное поле существует само по себе, и в наших силах наполнить его хорошими новостями. А это прежде всего повседневная работа - покупка нового трактора, ремонт дороги, создание новых мест в детском саду, победа жителей в различных конкурсах. Тем более что в распоряжении каждого муниципалитета такой замечательный инструмент, как официальный сайт.
Тому, как сделать сайты муниципальных образований полезными и интересными, а новости хорошими, была посвящена целая серия семинаров и тренингов. Дополнительным стимулом к повышению качества официальных интернет-ресурсов местной власти стал конкурс на лучший сайт, который Совет проводит уже четвертый год. И стоит отметить, что из года в год качество официальных сайтов органов МСУ повышается. В свою очередь мы стараемся сделать сайт Совета муниципальных образований Томской области оперативным и полезным для всех муниципалов региона. На нашем ресурсе создана Лента муниципальных новостей. Теперь можно узнать, чем живет не только ассоциация, но и каждое муниципальное образование нашего региона.
Инновации в муниципальном управлении
Если кто-то думает, что на селе и в органах власти не может быть инноваций, он глубоко ошибается. Ведь инновация в мировой практике - это прогресс не только технический, но и в первую очередь идейный. Для того чтобы нацелить органы МСУ региона, глав муниципальных образований на поиск новых управленческих решений, наш Совет организовал конкурс «Инновации в муниципальном управлении», который проводился уже дважды. Одним из существенных условий в оценке конкурсных работ было обязательное наличие социально-экономического эффекта от реализации проекта.
В своих заявках участники описали самые разные управленческие решения. Реализованный проект по организации видеотрансляции открытых заседаний представительного органа был направлен на конкурс Думой города Томска. Администрация Кожевниковского района вынесла на суд коллег управленческое решение по организации взаимопроверок среди жителей поселений района как дополнительную мотивацию к организации благоустройства территории.
Молчановскому сельскому поселению было присуждено первое место за проект по развитию системы самоуправления многоквартирными жилыми домами.
Внедрение электронных технологий в практику муниципального управления продемонстрировали администрация городского округа ЗАТО Северск, где был создан электронный архив технической и проектно-исполнительной документации, и администрация Кожевниковского сельского поселения, где для информирования населения использовались современные средства визуализации (плазменные панели и ЖК-мониторы).
Оценку конкурсных материалов проводили независимые эксперты, в роли которых выступали коллеги из тех муниципальных образований, которые не участвовали в конкурсах. Победа в этом конкурсе особо ценна, поскольку лучшим тебя признали твои же товарищи.
Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 66
- Создание ассоциаций местных властей в России было обусловлено перестройкой общественно-политической системы. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных ассоциаций являлись борьба за прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель.
Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления».
Закон 1995 г. (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В соответствии с комментируемым Законом организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (см. ст. 11 указанного Закона).
- Часть 2 комментируемой статьи четко определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:
— утверждать устав совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения;
— определять размеры и порядок уплаты членских взносов;
— избирать органы управления совета (председателя совета, исполнительный орган, контрольный орган, ликвидационную комиссию);
— осуществлять иные полномочия, определенные уставом совета.
Кроме съездов, основными формами деятельности объединений муниципальных образований также являются конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п. В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления, рассматриваются вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов, анализируются проблемы реформирования системы жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и перспективы реализации комментируемого Закона. Задачами форумов является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые будут использованы руководителями муниципальных образований в своей работе.
- Часть 3 комментируемой статьи запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения, закрепленные в ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона.
Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.
Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований
Комментарий к статье 67
- Согласно ч. 1 комментируемой статьи советы муниципальных образований субъектов РФ вправе объединяться на общероссийском уровне в единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В России единое общероссийское объединение муниципальных образований было создано в 2006 г. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное наименование на русском языке — Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке — Общероссийский конгресс муниципальных образований. Полное официальное наименование на английском языке — Russian National Congress of Municipalities; сокращенное наименование на английском языке — RNCM.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи единое общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В этой связи организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов РФ).
Конгресс является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.
Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Однако Конгресс может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение своих уставных целей и задач либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль, полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и задач в соответствии с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.
Целями Конгресса являются:
1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;
2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ;
3) представление интересов муниципальных образований РФ:
— в федеральных органах государственной власти;
— в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления;
— в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях;
— в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;
4) обеспечение муниципальных образований РФ полной и достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления;
5) организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.
Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:
а) вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;
б) участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией;
в) участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов и др.
Конгресс как организация, обеспечивающая представительство интересов местного самоуправления на федеральном уровне, принимает участие во всех значимых мероприятиях по муниципальной тематике, организуемых федеральными органами государственной власти — Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, профильными комитетами палат Федерального Собрания РФ, министерствами и ведомствами.
Комментируемая статья также определяет принципиально новую компетенцию общероссийского объединения муниципальных образований, в частности, оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:
1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;
2) предоставление Кабинету министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;
3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;
5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти с одной стороны и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств — членов Совета Европы, с другой стороны.
КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств — членов Совета Европы.
Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе РФ представляют 36 человек: 9 представителей — в Палате местных властей и 9 — в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат <82>. Порядок представления кандидатов в представители РФ в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента РФ от 22 апреля 2004 г. N 179-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004 — 2006 годах».
———————————
<82> Правительство Саратовской области. URL: http://www.saratov.gov.ru.
- Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.
Часть 2 комментируемой статьи интересна еще тем, что, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ, допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Статья 68. Межмуниципальные организации
Комментарий к статье 68
- Согласно ч. 1 комментируемой статьи для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. Часть 1 комментируемой статьи право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.
Федеральный законодатель по состоянию на 1 декабря 2014 г. закрепляет в комментируемом Законе только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ:
— закрытые акционерные общества;
— общества с ограниченной ответственностью.
Данный факт представляется несколько парадоксальным, поскольку не согласуется с действующими нормами гражданского законодательства, регламентирующими возможные организационно-правовые формы юридических лиц, в частности хозяйственных обществ. В соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 1 сентября 2014 г. упраздняются (не создаются и не могут быть зарегистрированы) типы акционерных обществ — открытое и закрытое. Вместо этого введено деление на публичные и непубличные акционерные общества.
Законодатель, внося в комментируемый Закон изменения от 27 мая, 23 июня, 21 июля, 4, 14, 22 октября 2014 года, почему-то «забыл» о нормах ч. 1 комментируемой статьи, создающих таким образом беспрецедентный случай — возможность создания уникальной организационно-правовой формы юридического лица — межмуниципального закрытого акционерного общества, действовать которое, по всей видимости, должно будет вне пределов российской цивилистики. Вне всяких сомнений, подобного рода невнимательность законодателя вряд ли можно признать оправданной.
В данной связи совершенно нелепо выглядят и нормы абз. 1 ч. 2 комментируемой статьи, устанавливающие, что «межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами». Логичен вопрос: «О каких же нормах ГК РФ может идти речь, если нормы ч. 1 комментируемой статьи вступают в противоречие с «базовыми» нормами ГК РФ о юридических лицах?»
Поскольку налицо явный недочет законодателя, то от дальнейшего комментирования норм ч. 1 разумнее отказаться до приведения их в соответствие с гражданским законодательством.
- Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.
Таким образом, правовое положение межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается нормами ГК РФ (гл. 4), а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
- В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма в первую очередь может использоваться органами местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные средства массовой информации, однако нуждаются в опубликовании официальной информации.
Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований
Примерный перечень вопросов для экзамена по дисциплине
«Муниципальное право России»
1. Понятие муниципального права. Особенности самоуправленческих (муниципальных) отношений как предмета муниципального права.
2. Муниципально-правовые нормы и институты; система муниципального права.
3. Связь муниципального права с конституционным, административным, гражданским и другими отраслями права.
4. Источники муниципального права, их общая характеристика и особенности.
5. Муниципальное право как комплексная научная дисциплина. Его место в системе общественных и правовых наук.
6. Понятие и сущность местного самоуправления.
7. Местное самоуправление в системе народовластия: местное самоуправление и государственная власть.
8. Основные принципы местного самоуправления как выражения власти народа.
9. Система местного самоуправления, многообразие его организационных форм.
10. Основные теории местного самоуправления и их воплощение.
11. История становления и развития местного самоуправления в России. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.
12. Особенности организации местной власти в советский период.
13. Основное содержание и направления осуществления реформы местного самоуправления на современном этапе.
14. Значение Конституции Российской Федерации для развития местного самоуправления и формирования муниципального права как новой отрасли права России.
15. Европейская Хартия местного самоуправления, ее значение для муниципального строительства в Российской Федерации.
16. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - его общая характеристика и основные положения.
Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты.
Межмуниципальное сотрудничество.
20. Устав муниципального образования: содержание, порядок разработки, принятия и регистрации.
21. Муниципальное образование: понятие и составные элементы.
22. Территориальные основы местного самоуправления, границы и состав территории муниципального образования, порядок изменения границ.
23. Предметы ведения местного самоуправления.
24. Полномочия местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности.
25. Полномочия местного самоуправления в области социальной защиты населения.
26. Реализация полномочий местного самоуправления в области обеспечения законности и охраны общественного порядка.
27. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью и развития местного хозяйства.
28. Полномочия местного самоуправления в социально-культурной сфере.
29. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
30. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
31. Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
32. Правовые основы взаимодействия и взаимного делегирования полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти.
33. Гарантии местного самоуправления в сфере его взаимоотношений с органами государственной власти.
34. Понятие и структура экономической основы местного самоуправления.
35. Муниципальное имущество в экономической основе местного самоуправления: ее объекты, способы формирования муниципального имущества.
36. Порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, их реорганизация и ликвидация.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
38. Финансовая основа местного самоуправления.
39. Местный бюджет, порядок разработки, утверждения и исполнения.
40. Место и роль прямого волеизъявления населения в системе местного самоуправления.
41. Местный референдум. Предмет референдума. Юридическая сила решений, принятых путем проведения референдума.
42. Муниципальные выборы, их правовое регулирование.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
44. Сходы граждан, порядок проведения, полномочия.
45. Территориальное общественное самоуправление .
46. Народная правотворческая инициатива. Публичные слушания.
47. Обращения граждан в органы местного самоуправления.
48. Понятие органа местного самоуправления, их система.
49. Представительные органы местного самоуправления, порядок их формирования.
50. Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления.
51. Акты представительных органов местного самоуправления: порядок разработки, принятия, обнародования и вступления в силу.
52. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
53. Внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.
54. Глава муниципального образования, особенности порядка его избрания и правового статуса в различных системах местного самоуправления.
55. Полномочия главы муниципального образования, его взаимодействие с представительным органом власти.
56. Администрация муниципального образования – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, ее полномочия и направления деятельности.
57. Акты главы администрации, их виды и особенности юридической природы.
58. Контрольно-счетный орган муниципального образования.
59. Муниципальная служба в органах местного самоуправления. Понятие муниципальной службы.
60. Права и обязанности муниципального служащего; ограничения, связанные с муниципальной службой.
61. Обязательность правовых актов местного самоуправления, ответственность за их выполнение.
Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
63. Ответственность представительных органов, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
