Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по различным основаниям.
1. По юридическому характеру административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.
К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права.
Административно-процессуальные правоотношения -- это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.
2. По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:
Отношения, в которых один из участников подчинен другому, -- вертикальные правоотношения. Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо, или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения. Налицо неравенство сторон в юридическом смысле. Вертикальные отношения наиболее типичны для административного права.
Отношения, в рамках которых участники юридически и фактически равноправны, -- горизонтальные правоотношения. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления. Горизонтальные отношения не очень характерны для сферы государственного управления.
- 3. По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтами.
- 9. Понятие и характеристика органов исполнительной власти, принцип их организации и деятельности
административный право исполнительный власть
Исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основное назначение исполнительной власти в России -- организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Признаками исполнительной власти являются:
- 1. ограниченная и относительно самостоятельная ветвь государственной власти;
- 2. проводник государственной политики в жизнь;
- 3. подзаконна по своему характеру и задачам;
- 4. объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
- 5. её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
- 6. является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера
Основные принципы организации и деятельности государственных органов
Принципы организации и деятельности государственных органов - это основные идеи, исходные положения, определяющие подходы к их формированию и функционированию. Уделим внимание краткой характеристике таких принципов.
Принцип разделения властей подразумевает разделение единой государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Соответственно, на указанные три вида делятся органы государственной власти. Они действуют:
- - самостоятельно в рамках своей компетенции;
- - имеют сходные цели - реализация функций государства;
- - взаимосвязаны, образуют единую систему государственных органов;
- - дополняют, сдерживают, контролируют друг друга.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Данный принцип зафиксирован в ст. 2 Конституции РФ. Исходя из него, государственные органы:
- - призваны максимально обеспечивать законные интересы человека;
- - обязаны уважать, соблюдать и защищать его права и свободы;
- - не имеют права издавать акты, нарушающие права и свободы человека.
Принцип демократизма. Этот принцип нашел воплощение в ст. 3 Конституции РФ, в которой сказано: «Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». К тому же, в юридической литературе существующие в стране общественные институты (партии, общественные движения, общественные организации и др.) признаются важным проявлением реализации принципа демократии в стране.
Демократия как принцип, политическое мировоззрение, идея свободы и прав человека и гражданина, находит отражение в сознании граждан, должностных лиц, государственных деятелей, лидеров общественно-политических движений.
В целом принцип демократизма наиболее отчетливо проявляется в политической организации общества, основанной на признании народа в качестве источника власти («народовластие»), а также в политическом режиме, допускающему граждан к управлению государственными делами и наделяющему их широким кругом прав и свобод.
Принцип сочетания централизма и федерализма. Данный принцип обозначает:
- - все государственные органы образуют единую систему государственных органов, во главе которых находятся высшие органы государственной власти;
- - между центром (федерацией в целом) и субъектами федерации (соответственно между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ) разграничены полномочия (предмет ведения);
- - выделены вопросы исключительного ведения федерации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов РФ;
- - субъекты федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;
- - субъекты федерации влияют на формирование федеральных органов государственной власти (представительство в Совете Федерации, дача согласия на назначение прокурора субъекта РФ, участие в формировании судейского корпуса и др.)
Принцип сочетания выборности и назначаемости. В Российской Федерации государственные органы могут быть как выборными, так и назначаемыми. Так, согласно Конституции РФ и специальному закону (Закон 1999 г.) Президент РФ избирается всеобщим голосованием. Далее, он назначает федеральных министров, иных должностных лиц, формирует ряд государственных органов.
Принцип использования коллегиальности и единоначалия. Этот принцип подтверждается существующей политико-правовой реальностью. Органы государственной власти в российской Федерации могут быть:
единоличными (Президент РФ, глава субъекта РФ и др.) - осуществляют свою работу на основе единоначалия;
коллегиальными (Государственная Дума, Совет Федерации и др.) - совместно (коллегиально) принимают решения.
Равный доступ к государственной службе. Смысл этого принципа в следующем: все граждане Российской Федерации, обладающие соответствующей подготовкой, имеют право на занятие государственных должностей без дискриминации по признакам национальности, расы, социального происхождения, принадлежности к той или иной партии, отношения к религии и др.
Вакантные государственные должности замещаются на конкурсной основе (с учетом профессиональных знаний, личных качеств, трудовой биографии (анкета, послужной список), достижений на прежних местах работы).
Принцип профессионализма. Данный принцип подразумевает:
- - наличие специальной подготовки у работников государственных органов;
- - учет данной подготовки при приеме на работу и продвижению по службе;
- - контроль за соответствием уровня профессиональной подготовки занимаемой должности (аттестации и др.).
Принцип законности. Этот принцип обязывает государственные органы, государственных служащих соблюдать и надлежаще использовать нормы Конституции РФ, законов, подзаконных актов при осуществлении своей деятельности. Правовые акты, принятые компетентными государственными органами, не могут противоречить актам вышестоящих органов.
Принцип легальности образования и деятельности органов государства. Смысл этого принципа в следующем: государственные структуры могут учреждаться лишь в порядке, определенном Конституцией РФ и действующим законодательством. Легальность органов государства устанавливается различными способами (выборность, назначаемость соответственно действующему законодательству).
Принцип территориальности. Существенно то, что названный принцип положен в основу организации системы государственных органов. Территория государства делится на территориальные единицы. Соответственно, сама система государственных органов строится с учетом этих единиц. Каждый орган действует в определенном пространстве различных уровней - федерального, республиканского, краевого, областного и т.д.
В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права .
Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному управлению всеми общественно значимыми сторонами жизни государства. Эта деятельность является подзаконной : она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е. распоряжаться . Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение.
Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.
Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:
· издание правовых актов управления;
· использование распорядительных и контрольных полномочий;
· заключение административных договоров;
· проведение организационных мероприятий.
В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:
· органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.);
· корпус государственных служащих;
· юридическую структуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию органов и должностных лиц.
Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры.
Эти властные полномочия, характеризующие иерархическую подчиненность, представлены целым спектром административных правомочий, среди которых выделяются:
· право решать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт с целью позитивного или негативного решения проблемы;
· право командовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения;
· право назначать;
· право осуществлять легитимное принуждение;
· право замещать, т.е. возможность действовать вместо нижестоящей инстанции, когда ее деятельность осуществляется неправильно;
· право отменять акты нижестоящей инстанции в случае их незаконности или нецелесообразности;
· право расходовать вверенные ресурсы;
· право контролировать деятельность нижестоящей инстанции;
· право разрешать конфликты между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции .
Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры и призваны обеспечить реализацию ее функций. Административная процедура предоставляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел. Она может регулировать, например, порядок издания правовых актов управления, порядок оформления пенсий, рассмотрения обращений граждан и т.д. Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции.
К основным функциям этой ветви государственной власти относятся:
· осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
· административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);
· административное правоприменение, осуществляется в двух формах:
- оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;
- юрисдикционная деятельность , осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
· административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);
· осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);
· непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция);
· информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.
Функции исполнительной власти реализуются через конкретные функции ее органов и их соответствующие полномочия.
Понятие и виды органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти - это вид государственного органа, который наделен правом от имени государства осуществлять функции исполнительной власти и, в рамках закрепленной за ним компетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного управления.
В композиционном плане орган исполнительной власти включает два основных элемента:
· объективный , характеризующий его статику. С объективной стороны он представляет собой определенный организационно-правовой институт (от лат. institum - организация, учреждение, устройство) публичного права, реализующий цели государственного управления на основе и во исполнение действующего законодательства путем использования распорядительных полномочий. Как институт публичного права он являет собой учреждение государственной власти, имеющее свою организационно-правовую форму и функции. Объективный компонент органа исполнительной власти включает его организационную структуру и закрепленную в правовых нормах компетенцию, которая характеризует меру его власти;
· субъективный , выражающий его динамику. Субъективный компонент органа исполнительной власти представлен людьми, находящимися на государственной службе. Именно они, выражая волю государственной власти, своими действиями обеспечивают осуществление его властных полномочий и возможность реального функционирования.
Исполнительная власть может существовать не иначе как посредством своих органов. Способ образования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методы деятельности органов исполнительной власти определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. Каждый орган создается для осуществления строго определенного вида государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуются рядом специфических признаков, которые отличают их от других органов государственной власти.
К числу этих признаков относятся:
· официально представлены государством и выражают его волю при решении повседневных задач и текущих вопросов в сфере публичного управления;
· осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в рамках определенных законом функций и административных полномочий;
· возможность, в соответствии со своей компетенцией, издавать обязательные к исполнению административно-правовые акты и осуществлять оперативное государственное управление в пределах установленного предмета ведения;
· наличие оперативной самостоятельности и возможности непосредственно распоряжаться материальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми для осуществления его компетенции;
· органы исполнительной власти образуются, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти и подотчетны им;
· контролируются вышестоящими органами по вопросам законности и целесообразности, принимаемых актов и совершаемых действий;
· состоят из государственных служащих, осуществляющих повседневное и непосредственное управление другими людьми;
· обладают возможностью применять меры административного принуждения.
Орган исполнительной власти имеет внешнюю и внутреннюю форму.
· Внешняя форма органа исполнительной власти включает следующие основные элементы:
Официальное наименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);
Компетенцию, определяющую меру и способ его участия в государственном управлении и территориальный масштаб деятельности;
Функции, цели и задачи деятельности;
Формы и методы деятельности;
Положение в иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия с другими органами;
Порядок образования, реорганизации и управления.
Внутренняя форма показывает:
Устройство органа исполнительной власти, его внутреннюю структуру (линейную, линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.
К элементам внутренней формы относятся также штаты, внутренний распорядок и дисциплина, которую все государственные служащие обязаны соблюдать.
С точки зрения своей формы орган, исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой.
Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.
Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д.
В учебной литературе их принято классифицировать:
· по основаниям образования:
Образуемые на основе Конституции РФ и конституционных актов субъектов Федерации (президенты, правительства и т.д.);
Создаваемые на основе текущего законодательства или подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, управления и т.д.);
· по уровню функционирования , обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабом деятельности:
Федеральные (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства);
Региональные (представители Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.);
Органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);
· по порядку образования:
Избираемые (президенты, главы администраций субъектов Федерации);
Образуемые в соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и глав администраций субъектов Федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);
· по объему и характеру компетенции:
Органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы, правительства субъектов Федерации и т.д.);
Органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства, комитеты);
Органы межотраслевой компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);
Органы специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);
Органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферой деятельности в рамках отрасли;
· по организационно-правовой форме:
o правительства; советы министров, имеющие статус правительства; министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;
· по порядку принятия решений:
Единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично (министерства, службы управления, отделы);
Коллегиальные органы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, государственные комитеты и т.д.);
· по функциям , которые осуществляют органы исполнительной власти:
Основные, которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.);
Вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).
Вспомогательные органы действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.
· Консультативные занимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовят по ним предложения юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.
· Координационные органы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны для всех представленных в них органов.
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.
Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст.ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.
Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.
В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:
· руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ);
· органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).
Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.
Функции государства и функции социального управления. Функции государственного аппарата и функции органов исполнительной власти. Становление системы разграничения и закрепления полномочий органов государственной власти: исторический аспект и сравнительно-сопоставительный анализ. Функции органов исполнительной власти: определение и критерии выделения функции, классификация функций, критерии необходимости и рациональности.
Типы органов исполнительной власти: министерства, агентства, службы, надзоры, комитеты, управления. Система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314. Особенности организации структуры региональных органов исполнительной власти.
Функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти: цели, задачи и этапы анализа. Горизонтальный и вертикальный функциональный анализ. Проведение функционального анализа в рамках мероприятий административной реформы. Результаты горизонтального функционального анализа на федеральном уровне. Региональный опыт функционального анализа.
Организационный дизайн и эталонные модели. Моделирование исполнительной власти: отраслевой, функциональный, агентский подходы. Отношения между органами исполнительной власти разных типов: межведомственное взаимодействие и координация. Регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.
35. Отношения между органами исполнительной власти разных типов: межведомственное взаимодействие и координация.
В настоящем Положении определяется порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (далее - территориальные органы).
(в ред. Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 N 930)
Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации.
2. Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется по следующим вопросам:
а) обеспечение конституционных прав граждан;
б) социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;
г) управление государственным федеральным имуществом;
д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
3. Координация деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе согласование принимаемых решений, осуществляется в порядке и по вопросам, которые предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4. Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:
а) планирование и реализация совместных мероприятий;
б) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;
в) обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;
г) иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.
Координация и контроль реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами и соответствующими соглашениями.
6. В целях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции:
а) выполняют задачи и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
б) запрашивают в установленном порядке от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;
в) направляют информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения, с соблюдением требований по защите информации с ограниченным доступом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;
г) осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;
д) привлекают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;
е) направляют высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах;
ж) рассматривают обращения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и информируют их о принятых решениях.
7. Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах.
Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.
8. При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
9. Руководители территориальных органов вправе приглашать руководителей (представителей) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения.
Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
10. Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе консультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.
11. Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур.
12. Действие настоящего Положения не распространяется на территориальные органы, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.
Порядок взаимодействия указанных территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется положениями об этих территориальных органах.
Административное право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, а также в сфере негосударственного управления при осуществлении органами местного самоуправления делегированных им функций органов исполнительной власти (Большой юридический словарь). Предмет административного права — урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления , т.е. отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы.
Для более точного понимания приведенного определения и выяснения связи между административным правом и органами исполнительной власти, я для начала рассмотрю подробнее суть терминов «государственное управление », «органы государственного управления », а также их соотношение с понятием «орган исполнительной власти » и «исполнительный орган ».
Существует множество определений понятия «государственное управление». Все их можно разделить на две группы. Первая группа дает определение в широком смысле : государственное управление как организующее воздействие всего государственного аппарата на широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами. В узком смысле государственное управление — это непосредственное исполнительно-распорядительное воздействие той части государственного аппарата, которая предназначена для непосредственного воплощения в жизнь государственного курса, т.е. деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями (например, Президента России, Прокуратуры РФ и др.) Именно в этом узком смысле следует понимать государственное управление, когда речь идет об административном праве. В этом смысле «государственное управление» соотносится с понятием «исполнительная власть », являющимся ключевым в действующем административном законодательстве. Следовательно, «государственное управление» в узком смысле подразумевает «исполнительную власть», в то время как «государственная власть» включает в себя (помимо исполнительной) также законодательную и судебную (рис 1) на основании ст. 10 Конституции РФ.
Таким образом, исполнительная власть — это, прежде всего, государственная власть. Последняя, в свою очередь, является разновидностью власти вообще как социального феномена. Характерные черты исполнительной власти: 1) относительно самостоятельная ветвь государственной власти 2) является проводником в жизнь государственной политики 3) подзаконна 4) деятельность является исполнительно-распорядительной 5) является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера 6) существует в виде хорошо организованных органов исполнительной власти . Органы государства (государственные органы) — это структуры, объединяющие людей для выполнения функций государства.
Важно отметить, что органы исполнительной власти — являются одним из субъектов административного права , т.е. участниками процесса государственного управления, наделенными в связи с этим комплексом прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права. То есть орган исполнительной власти — это набор прав и обязанностей, административно-правовой статус конкретного юридического лица .
Исполнительный орган — орган, выполняющий непосредственно организующие функции в рамках управления системой, осуществляющий непосредственную оперативную деятельность по управлению. Исполнительный органы имеют практически все социальные системы (в коммерческих организациях — генеральный директор или президент; в системе местного самоуправление — управа или местная администрация и проч.).
Органы исполнительной власти (исполнительные органы государственной власти ) — организации, учреждаемые самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативно-правовых актов, для реализации функции государственного управления и обладающие определенной структурой, компетенцией, властными полномочиями и штатом государственных служащих. Согласно ст 110 Конституции РФ «исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ», которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения его Президентом представляет ему предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 76 пп.2 Конституции РФ «…федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ». То есть в понятие «органы исполнительной власти» входят не все субъекты, которые осуществляют функции исполнительно-управленческого характера в государстве (например, не входят Президент РФ и прокуратура РФ). Объединяющее понятие для всех органов государства, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и текущее управление социальными процессами — органы публичной администрации.
ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: 1) органы исполнительной власти 2) органы государственного управления, выведенные за рамки 3-х ветвей власти, но осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность3) органы местного самоуправления, осуществляющие отдельные государственные полномочия исполнительной власти.
Тем не менее, в соответствии с Конституцией России и нормами некоторых актов административного законодательства, органы исполнительной власти имеют четкий набор прав и обязанностей. Прежде всего, статус органа исполнительной власти и всей системы органов определяется следующими нормами Конституции: ст. 10 (разделение властей), ст. 11 (государственная власть в РФ), ст. 71 (установление системы федеральных органов), ст. 77 (система органов государственной власти субъектов РФ), ст. 78 ч. 1 и 2 (создание территориальных органов федеральными органами исполнительной власти), ст. 110 (исполнительная власть в РФ), ст. 112 (структура ФОИВ).
На этом основании можно выделить характерные черты органов исполнительной власти :
- Органы исполнительной власти — часть государственного аппарата, на которую возложены задачи и функции исполнительной власти (в соответствии с теорией разделения властей — ветвь власти, которая осуществляет функции управления на основе действующих законов и нормативных актов). Т.о. органы исполнительной власти специально созданы для целей исполнительной власти. Как было отмечено выше, существуют и другие органы и организации, выполняющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. Это органы и организации не входят в систему органов исполнительной власти.
- Принцип разделения властей обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти.
- Принцип федерализма — один из центральных принципов организации системы органов исполнительной власти в РФ (уровень Федерации и уровень субъектов РФ). Региональные органы функционально подчинены федеральным органам.
Рассмотрим признаки органа исполнительной власти (элементы статуса):
- Орган исполнительной власти обладает собственной компетенцией
(совокупность полномочий по предметам ведения). Функции:
- Принятие нормативных правовых актов = акты управления (федеральные конституционные законы, федеральные законы для исполнения органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами)
- Контроль и надзор (контроль и надзор за исполнением общеобязательных правил поведения, выдача разрешений на осуществление определенного вида деятельности или действия и др.)
- Правоприменительные (индивидуальные правовые акты, ведение реестров и т.п.)
- Управление гос. имуществом
- Оказание гос. услуг (услуги гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населений и др.)
- Орган исполнительной власти выступает от имени государства или его субъекта.
- Права органа исполнительной власти по применению мер воздействия на управляемых субъектов (включая принудительные меры) — одновременно являются его обязанностями по отношению к государству.
- Является, прежде всего, правоприменительным органом
- Имеет структурную организацию (департаменты, отделы и проч.)
- Финансируется за счет средств государственного бюджета (федерального или регионального).
- Профессиональные служащие
Система и структура федеральныех органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
Тема № 14
«Органы исполнительной власти»
Вопросы темы:
1. Органы исполнительной власти как субъекты административного права
Орган исполнительной власти - учреждение, созданное в соответствии с тре-бованиями законодательства для участия в осуществ-лении функций исполнительной власти и наделенное для этих целей государственно-властными полномочиями.
Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетен-цию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответ-ствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Орган исполнительной власти обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетен-ция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функ-ции в определенной сфере жизни общества в соответ-ствии с его компетенцией) и юридически (компетенция не производна от компетенции иного органа).
» самостоятельны в осуществлении исполнитель-ной и распорядительной деятельности, в отноше-ниях с субъектами представительной и судебной властей. В целях нормального функционирова-ния государства органы исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;
» обладают государственно-властными полномочия-ми строго в пределах установленной для них ком-петенции;
» их деятельность носит подзаконный характер;
» находятся на бюджетном финансировании.
Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система орга-нов исполнительной власти регулируются Конституци-ей РФ.
Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением.
Образование, структура, порядок деятельности и компетенция орга-нов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязаннос-ти, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соот-ветствующих законах, положениях и иных нормативных актах.
Признаки органов исполнительной власти:
≈ осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
≈ наделены оперативной самостоятельностью;
≈ имеют, как правило, постоянные штаты;
≈ образуются вышестоящими органами;
≈ подотчетна и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.
2. Система и виды органов исполнительной власти
Все органы исполнительной власти государства представляют собой единую систему. Система органов исполнительной власти - совокупность органов исполнительной власти и система их взаимоотношений, построенная на основе разграниче-ния компетенции между ними.
Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России.
Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.
Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня (вида) органов:
Руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и
Органы государственной администрации (министерства и ведомства).
Исполнительные органы субъекта Федерации, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами, по вопросам своих исключительных полномочий и предметов ведения независимы от Федеральных органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь составной частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена государственными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной административно-политической сферами и заниматься межотраслевым управлением.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из следующих блоков:
» целевой (включает нормы о целях, задачах, функциях, принципах дея-тельности);
» организационно-структурный (включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок образования, реорганизации и ликвида-ции; структуру; линейную и функциональную подчиненность);
» компетенционный как совокупность властных полномочий и подведом-ственности (компетенция в области планирования, контроля и т. д.).
Ядром административно-правового статуса органа исполнительной власти является компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения своих задач. Компетенция представляет собой нормативно определенный объем прав и обязанностей в отношении установленного предмета ведения. Её надо отличать от функций и задач: через функции определяются основные направления деятельности органа по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию определяются пределы властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Различие компетенции между органами исполнительной власти происходит по объему прав и обязанностей.
Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом компетенции и др. Это дает возможность группировать их по различным основаниям.
Виды органов исполнительной власти:
1. В соответствии с федеративным государственным устройством Рос-сийской Федерации различаются:
= федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные коми-теты, федеральные службы и комиссии, федеральные надзоры, департаменты, глав-ные управления, российские агентства);
= органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: рес-публик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
2. В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить:
> органы общей компетенции , которые осуществляют управление боль-шинством отраслей их сферы деятельности (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ);
> органы специальной компетенции , которые осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление (Агентство по атомной энергетике, ФСБ);
> органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство отдель-ными сферами или отраслями управления (министерство путей и сообщений, Минавиапром и т.п.);
> органы внутриотраслевой компетенции - руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств по своим направлениям);
> органы межотраслевой (функциональной) компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех или большинства от-раслей и сфер управления (пр. Министерство промышленности, науки и технологий);
> органы смешанной компетенции , т. е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности (например, Ми-нистерство здравоохранения Российской Федерации руководит подве-домственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществ-ляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел и Министерства обороны).
3. Организационно-правовая форма являются признаком, по которому органы исполнительной власти подразделяются на:
Правительства, советы министров, имеющие статус правительств, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, субъектов Федерации, Москвы, Санкт-Петербурга);
Комитеты, службы, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, отделы и т. д. (на различных уровнях).
4. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполни-тельной власти делятся на:
единоначальные - органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган ру-ководителю;
коллегиальные - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов (феде-ральные комиссии, службы, надзоры, российские агентства). Образуются коллегии в составе руководителя органа, его заместителей и руководящих работников ведущих структурных подразделений. В коллегиальных органах реше-ния принимаются большинством их членов в сочетании с персональ-ной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Руководитель принимает решения по внутриведомственным вопросам.
Президент Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент Российской Федерации возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Более четверти федеральных органов находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ: оборона (главком), безопасность, внутренние дела, иностранные дела, чрезвычайные ситуации и др. В соответствии с положениями Конституции РФ (ст.80-90) и федеральными законами обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, которые распространяются на все сферы государственного управления. Учитывая удельный вес полномочий Президенте РФ и их характер позволяют отнести его к особым субъектам административного права, и в частности субъектам исполнительной власти.
Президент Российской Федерации, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных ор-ганов, что выражается в следующих формах:
≈ непосредственно (исходя из прямой подчиненности федеральных орга-нов исполнительной власти);
≈ косвенно (через Правительство).
В сфере исполнительной власти Президент Российской Федерации обладает рядом полномочий :
Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правитель-ства Российской Федерации;
Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Рос-сийской Федерации;
Принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Цент-рального банка Российской Федерации;
По предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;
Формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
Назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
Вносит законопроекты в Государственную Думу;
Подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по воп-росам исполнительной власти);
Обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш-ней политики государства;
Издает указы и распоряжения;
Может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Феде-рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-дерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
Вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Консти-туции, федеральным законам и международным обязательствам Рос-сийской Федерации или нарушения этими актами прав и свобод чело-века и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Правительство Российской Федерации и его полномочия
Правительство Российской Федерации - это коллегиальный орган, который возглавляет систему исполнительной власти Российской Фе-дерации и издает административно-правовые акты от своего имени.
Конституция РФ 1993 г., сохраняя определенную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства РФ, существенным образом изменила его статус и место в системе федеральных органов государственной власти. Согласно ст.11 Конституции РФ Правительство является одной из ветвей власти, тем самым определяется его «равенство» с другими законодательной, судебной и Президентской властями. Действующая Конституция РФ исходит из самостоятельности всех ветвей власти и не предусматривает субординации и подчиненности Правительства ни парламенту, ни Президенту России.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляет единую систему исполнительной власти. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные указы Президента РФ.
Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей и министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирова-ния, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоот-ношения с Президентом и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ. Так, статья 110 Конституции гласит: "Правитель-ство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров". Конкретные пол-номочия Правительства РФ по общим, межотраслевым, отраслевым и другим вопросам закреплены в федеральных законах и актах Прези-дента РФ. Отдельные полномочия установлены Законом РФ от 22 де-кабря 1992 года № 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Рос-сийской Федерации", который действует в части, не противоречащей Конституции РФ.
Конституция РФ определяет следующие полномочия Правительства Российской Федерации:
Разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
Проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
Проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социаль-ного обеспечения, экологии;
Управление федеральной собственностью;
Реализация мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, внешней политики Российской Федерации;
Обеспечение законности, прав и свобод граждан;
Охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступ-ностью;
Иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федераль-ными законами, указами Президента РФ.
Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом. В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум, состоящий из Председателя, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра – руководителя Аппарата Правительства. При Правительстве для решения оперативных вопросов образована и действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам во главе с Первым заместителем Председателя Правительства.
Министерство РФ – федеральный орган исполнительной власти (отраслевые и межотраслевые), проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет и федеральная комиссия Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Федеральная служба (руководитель службы), российское агентство (генеральный директор), федеральный надзор России (начальник федерального надзора) – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Министров РФ условно можно разделить на две статусные группы: первая – напрямую подчиняются Президенту и им назначаются, вторая – работают под непосредственным руководством Председателя Правительства и назначаются Правительством. Такое положение не выключает министров из работы Правительства и они обязаны выполнять все решения правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства наравне с другими министрами.
Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Федеральные органы исполнительной власти
Согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1996 года № 1176 систе-му федеральных органов исполнительной власти составляют министер-ства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные фе-деральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации). Цен-тральные органы исполнительной власти функционируют в экономи-ческой, социально-культурной и административно-политической сфе-рах. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 года № 1062 (в ред. от 12.11.99).
Организационно-правовые формы центральных органов исполнитель-ной власти:
федеральные министерства .
Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координи-рующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов испол-нительной власти. Федеральные министерства являются центральны-ми единоначальными органами. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает при-казы, распределяет обязанности между своими заместителями.
Госу-дарственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной вла-сти, осуществляющий межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Правовое положение федеральных министерств и государственных ко-митетов характеризуется следующими общими чертами :
» перечень устанавливается Президентом Российской Федерации;
» они относятся к центральным органам исполнительной власти и дей-ствуют в пределах своей компетенции в масштабах страны;
» большинство их работает под непосредственным руководством Прави-тельства Российской Федерации;
» положение о федеральном министерстве, государственном комитете утверждается Президентом или по его поручению Правительством Рос-сийской Федерации;
» министры и председатели государственных комитетов назначаются Пре-зидентом Российской Федерации;
» министерства и государственные комитеты наделены самостоятельно-стью во взаимоотношениях с соответствующими органами других вет-вей власти, Правительством, между собой, однопрофильными ниже-стоящими органами;
федеральные ведомства (комитеты; федеральные службы; агентства; инспекции, комиссии, центры и другие органы).
Ведомства являются самостоятельными органами исполнительной власти и не могут вхо-дить в состав министерств и государственных комитетов. Федеральные службы, агентства, инспекции - органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотрас-левой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями.
Таким образом, можно выделить органы: осуществ-ляющие руководство отраслями; занимающиеся меж-отраслевым регулированием, координацией; контроля и надзора; органы по определенным проблемам.
Устройство центрального органа:
Руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ве-домственные научные и иные советы);
Производственные структурные подразделения, которые руководят служ-бами, непосредственно выполняющими определенные задачи (в Мини-стерстве внутренних дел - Служба уголовного розыска, ГАИ);
Штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятель-ностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации - их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Прези-дента Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъекта Федерации входят в единую систему исполнительной власти наряду с федеральными органами в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти России. Принцип единства системы предполагает, что в нее входят высшие должностные лица (главы) исполнительной власти субъектов. Данное правовое отношение приводит к их подчиненности федеральному Президенту и Правительству России по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. Аналогично строятся отношения между другими структурными составными частями исполнительной власти субъекта с федеральными органами (министерствами и ведомствами). Правительство вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта, а также делегированных субъекту полномочий центральных органов исполнительной власти.
Руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемые субъектом Федерации, осуществляется главой исполнительной власти субъекта, который назначает их руководителей.
По предметам ведения исключительной компетенции субъекта Федерации им создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, подчиняющиеся исключительно главе исполнительной власти субъекта и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.
Исключение составляют органы исполнительной власти, ведающие вопросами совместной компетенции – их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Такие ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное) – соответствующему федеральному органу, по горизонтали (линейное) – главе исполнительной власти субъекта.
В субъектах Российской Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.
В системе государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются: президенты и главы субъектов Российской Федерации или главы их администраций.
Президенты, главы субъектов или глав их администраций обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.
Органами общей компетенции являются:
* правительства республик, образуемые либо представительными орга-нами, либо Президентами, либо на основании сочетания выборности;
* администрации краев, областей, автономной области, автономных округов.
Комплекс полномочий этих органов закреплен законодательством субъек-тов Российской Федерации и включает в себя:
« разработку и представление на утверждение представительному органу бюджета, обеспечение его исполнения;
« распоряжение и управление имуществом;
« разработку и реализацию программ в сфере управления;
« осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граж-дан, охране общественного порядка;
« принятие правовых актов.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции являются: министерства, комитеты, службы, инспекции, главные управления и др.
Их структура, порядок формирования, полномочия, организация дея-тельности определяются нормативными актами соответствующих субъектов Российской Федерации.
Территориальные федеральные органы исполнительной власти
Территориальные органы министерств и ведомств Российской Феде-рации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Свою деятельность они осуществляют под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными орга-нами, находящиеся в компетенции субъектов Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.
Территориальные органы действуют на основе Конституции РФ, за-конов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и руководству-ются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов произ-водятся соответствующим центральным органом федеральной испол-нительной власти по согласованию с администрациями краев, облас-тей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Основными принципами в деятельности территориальных органов яв-ляются:
≈ соблюдение законности;
≈ разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;
≈ разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
≈ персональная ответственность.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регио-нов, в которых они осуществляют свою деятельность. Задачи и функ- ции общего характера определены Постановлением Совета Мини-стров - Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации". Согласно указанному документу территориальные органы:
> принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в вы-работке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации;
> участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации мероприятий, каса-ющихся сферы их деятельности;
> систематически информируют министерства и ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими в регионах работе.
Территориальные органы имеют право:
♦ представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъек-тов Федерации;
♦ запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществле-ния своей деятельности (от соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Фе-дерации), нужные сведения для выполнения возложенных на них за-дач (от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности), информационно-аналитические материалы, экономи-ко-статистические данные (от органов статистики);
♦ участвовать в работе соответствующих центральных органов федераль-ной исполнительной власти;
♦ принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с экономическими процессами в регионах;
♦ вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления как субъекты административного права
Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ, Законами РФ "О местном само-управлении в Российской Федерации" и "Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации", Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и другими нормативными актами.
Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти и являются самостоятельными органами управления.
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и га-рантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответствен-ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы мест-ного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципаль-ный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава местной администрации, мэр, староста и т. п.).
Создание отдельных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях в силу закона носит обязательный характер, другие же могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интере-сы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Выборный представитель-ный орган местного самоуправления (собрание представителей) рабо-тает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои засе-дания главой местного самоуправления (главой местной администрации).
В исключительном ведении представительных органов местного само-управления находятся:
» принятие общеобязательных правил по предметам ведения муници-пального образования, предусмотренных уставом муниципального об-разования;
» утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
» принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
» установление местных налогов и сборов;
» установление порядка управления и распоряжения муниципальной соб-ственностью;
» контроль за деятельностью органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования - должностное лицо органа местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое выпол-няет организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. Избирается гражданами, проживающими на соответст-вующей территории, или представительным органом, которым он подотчетен.
Должностные лица органов местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.
Иные ОМС образуются на основании устава муници-пального образования.
Правовой статус органов местного самоуправления (ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в РФ») ха-рактеризуется тем, что:
♦ они отделены от государства, не входят в систему государственной вла-сти , взаимодействуют с органами исполнительной власти на основе права;
♦ их общий статус, принципы организации, основные варианты организа-ционных форм, полномочия установлены правом ;
♦ реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе, админи- стративно-правовые отношения ;
♦ органы местного самоуправления могут быть наделены законом от дельными государственными полномочиями с передачей для их осу-ществления материальных и финансовых средств;
♦ Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения , владения и рас-поряжения муниципальной собственностью;
♦ общие принципы и гарантии местного самоуправления не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.
♦ принимают по вопросам своего ведения собственные правовые акты ;
♦ решения органов местного самоуправления могут быть отменены только приняв-шими их органами или признаны недействительными по решению суда (обязанность отменить данный акт возлагается на субъектов, их принявших).
Предусматривается возможность участия населения в осуществлении МС в форме территориального обще-ственного самоуправления (на территориях, не являю-щихся муниципальными образованиями).
