Основные принципы земельного законодательства. Земельное право К основным принципам земельного права рф относятся

Отраслевые принципы земельного права, в свою очередь, подразделяются на принципы общей части и принципы особенной части. Статья первая Земельного кодекса формулирует следующие основные принципы.

1) Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле:

Как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ;

Одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

2) Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

3) Приоритет охраны жизни и здоровья человека. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей данного принципа, даже если эти затраты окажутся существенными.

4) Участие граждан, общественных организаций и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно данному принципу граждане РФ, общественные организации и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, которые могут в дальнейшем оказать воздействие на состояние земель. В свою очередь, публичные органы обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

5) Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Согласно данному принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

6) Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Реализация данного принципа заключается в том, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается.

7) Платность использования земли. Любое использование земли в России осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной экономическому механизму регулирования земельных правоотношений.

8) Деление земель по целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению правового режима земель.

9) Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

10) Сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Данный принцип предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

11) Разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное - специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.

Перечень принципов, содержащихся в ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Ряд иных принципов закреплен как в иных статьях ЗК РФ, так и в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства РФ. В качестве примера иных принципов можно привести:

Принцип сохранения целевого использования земельных участков;

Принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ;

Принцип преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.

Заключение

Принципы земельного права являются важнейшей составляющей отрасли права в целом. Они определяют ее эффективность действия отрасли в настоящем и способствуют прогнозированию путей развития отрасли в будущем. На основе принципов строится вся последующая нормотворческая работа по созданию норм права.

Следует помнить, что сами по себе декларативные принципы являются малоэффективным средством регулирования общественных отношений и нуждаются в подробной конкретизации в детальных нормах отрасли. При этом каждый раз требуется создавать специальный правовой механизм, посредством которого будет исполняться конкретная норма.

Позитивным свойством принципов земельного права можно считать очень детальную формулировку каждого принципа, которая позволяет с достаточной определенностью судить о тех целях, для достижения которых данный принцип был введен.

Детальное исследование принципов земельного права, в том числе целей и задач земельного права, типа правового регулирования земельных отношений, позволили бы подготовить теоретическую основу для кодификации природоресурсного законодательства. Важнейшие смежные направления в этом деле – исследования основных начал природоресурсных отраслей права, экологического права, разработка концепции экологического кодекса России.

Другой значимый результат теории принципов земельного права видится в правоприменительной деятельности, прежде всего, органов правосудия. Шаг за шагом будет появляться всё больше судебных решений, основанных, в том числе, на принципах земельного права. Это позволит «отполировать» систему принципов земельного права, даст новый импульс для совершенствования законодательства.

Список использованной литературы

1. Боголюбов С. А. Земельное право: - Юрайт; 2013 г., 384 стр.

Боголюбов С. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный): - Проспект; 2013 г., 656 стр.

2. Конституция Российской Федерации: - Айрис-Пресс; 2010 г., 64 стр.

3. Ерофеев Б. В. Земельное право России: - Юрайт; 2013 г., 688 стр.

4. Земельный кодекс Российской Федерации / Редактор: Т. Дегтярева: - Эксмо; 2013 г., 96 стр.

5. Потапова А. А. Земельное право. Конспект лекций: - Проспект; 2013 г., 96 стр.

Боголюбов С. А. Земельное право: - Юрайт; 2013

Конституция Российской Федерации: - Айрис-Пресс; 2010

Земельный кодекс Российской Федерации / Редактор: Т. Дегтярева: - Эксмо; 2013

Принципы – это объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие идеи, положения, отражающие сущность земельного права.

ЗП основывается на межотраслевых принципах (напр., принцип законности), на отраслевых принципах.

Принципы земельного законодательства прямо закреплены в ст.1 Земельного кодекса, могут быть закреплены в других нормативно-правовых актах. Принципы ЗП меняются. Принципы земельного законодательства не всегда закреплены в нормативно-правовых актах, они могут следовать из сущности норм.

Основные принципы земельного права:

принцип учета публичных и частных интересов при регулировании земельных отношений;

принцип целевого использования земельных участков;

Это основная правовая характеристика земельного участка. За нарушение этого принципа наступает административная, гражданско-правовая, земельно-правовая ответственность (вплоть до изъятия земельного участка). Реализация этого принципа на практике заключается в том, что если собственник земельного участка использует его не по назначению, то этот участок может быть изъят;

принцип рационального использования земельных участков;

Рациональное использование – это использование земельного участка с получением максимальной прибыли при минимальных издержках и с соблюдением всех требований законодательства (природоохранного, земельного и иного). Требование рационального использования реализуется не только правообладателем земельного участка, но и государственными органами (наиболее правильное перераспределение земельных ресурсов).

принцип управления в сфере использования и охраны всеми земельными участками независимо от формы собственности на них (этот принцип тесно переплетается с целевым назначением);

принцип платности использования земельных ресурсов;

Впервые о платности использования земли законодатель закрепил в Земельном кодексе 1991 года; в этом же году был принят закон о плате на землю. Сегодня этот вопрос регулируется Земельным кодексом и Налоговым кодексом. Существует две формы платы: земельный налог и арендная плата. Исключение из этого принципа могут быть установлены ФЗ.

принцип приоритета интересов народов, населения, проживающих на соответствующей территории;

Он отражается в нормах законодательства: если земельный участок предоставляется для строительства, должны учитываться интересы населения, проживающего в этой местности. В СМИ опубликовывается информация о планируемом выделении участка. Этот принцип связан с первым – принципом учета публичных и частных интересов;

принцип приоритета особо ценных земель и особо охраняемых земель (земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, земли особо охраняемых природных территорий, земли историко-культурного назначения и другие);

Этот принцип означает, что изъятие некоторых категорий земель осуществляется в исключительных случаях, либо на их изъятие установлен запрет;

принцип учета многоаспектности земли при регулировании земельных отношений

1. История земельного права.

Земельное право современной России, образовавшейся как по­литическое единство и как суверенное государство в 1991 г., имеет короткую историю. Однако его теперешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции права как до­революционной России, так и особенно права, развившегося после установления советской власти в 1917 г.

Земля для России всегда была одним из основных источников благосостояния страны. Обширные просторы, обилие черноземов издавна способствовали развитию самых разных отраслей эконо­мики, и в первую очередь сельского хозяйства. Земельное право России длительное время развивается преимущественно вокруг отношений собственности на землю.

Главными историческими вехами, с которыми связывается раз­витие земельного права дореволюционной России, стали две зе­мельные реформы. В 1861 г. крестьяне были освобождены от кре­постной зависимости и пополнили круг субъектов землепользова­ния. В соответствии с изданными нормативными актами был ре­формирован весь круг отношений, связанных с жизнью крестьян, включая имущественные, трудовые, семейные, административные. Земельные отношения крестьян строились на принципах установ­ления двух видов собственности на землю - общественной собст­венности сельского общества и частной собственности крестьян. Однако действовало правило, в соответствии с которым земли в общественную и частную собственность могли быть получены лишь после выплаты выкупных платежей помещику. Эти платежи были отменены царским правительством 1 января 1907 г.

Распространенная оценка этого периода истории земельных отношений складывается не в пользу общинного землевладения. В научной литературе того времени высказывалось мнение о том, что при общинных земельных порядках отсутствует личный ин­терес трудиться «напряженно», «со знанием дела», «эффективно», при общинно-поземельных отношениях казна обречена на скуд­ность доходов от земледелия. Наряду с этим существовало и твердое убеждение в том, что община является гарантом государ­ственной устойчивости, основой славянской цивилизации, отлич­ной от европейской. Среди помещиков и правительственных кругов доминировало мнение, что общину, состоящую из людей, прирос­ших к земле, нужно сохранять.

Отношение не в пользу последних изменилось в начале XX сто­летия, когда начал активно развиваться процесс индивидуализа­ции крестьянского хозяйства, подготовивший почву для проведе­ния Столыпинской реформы 1906-1910 гг. Принятыми в этот период нормативными актами был ликвидирован общинный поря­док землевладения и установлена личная собственность крестьян на земельные участки. Практически переход к частной собствен­ности не был осуществлен в полной мере. Наряду с постепенным выделением земель в частную собственность весь период Столы­пинских реформ вплоть до 1917 г. сохранялась и общественная собственность крестьян. Оценка этого периода также не однознач­на. С одной стороны, приводятся цифры, свидетельствующие о подъеме сельского хозяйства. С другой - этот исторический пе­риод связывается с возникновением серьезнейшего кризиса в эко­номике, повлекшего широкое распространение голода.

Развитие земельных отношений в сельском хозяйстве, основан­ных на сочетании частной и общественной собственности, было прервано в 1917 г., когда известные революционные события при­вели к установлению советской власти и образованию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Именно с этого года земельное право вступило в новую, продолжительную и относительно стабильную фазу своего развития, в течение которой сформировались устойчивые, несомненно обу­словленные государственной политикой страны общественные зе­мельные отношения. Насколько они были прогрессивны и эффек­тивны - вопрос отдельный, но ясно одно, что их влияние на весь современный уклад жизни, мировоззрение людей, экономическое развитие страны остается существенным.

Первым нормативным актом, внесшим революционные преоб­разования в земельные отношения, стал Декрет «О земле», при­нятый Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) 26 октября 1917 г. В соответствии с Декретом отменялась помещичья собственность на землю, а земли передавались «в распоряжение волостных земельных комитетов уездных Советов крестьянских депутатов, впредь до Учредительного Собрания». Одновременно предусматривалось, что земли рядовых крестьян не конфискуются. Частью Декрета стал Крестьянский наказ о земле, по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда, земли отчуждались безвозмездно. Помещичьи, удельные, монастырские и другие земли обращались во всенародное достоя­ние и передавались в безвозмездное пользование всех трудящихся. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчужде­ния земли. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме. Наряду с индивидуальным землепользованием крестьян допускались и общественные формы землепользования (общинная, артельная и др.).

Вслед за Декретом «О земле» принимаются нормативные акты, регулирующие отношения государственного управления земель­ными отношениями, охраны земель, землеустройства, платы за землю. В частности, в 1917 г. создается сложная система земель­ных комитетов, в ведение которых поступают все земли, учреж­дается единый государственный земельный фонд, отменяется право частной собственности на землю и другую недвижимость в городах, а за их использование предусматривается взимание платы.

Важное место среди нормативных актов того времени занимает Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» - своего рода комплексный документ, охвативший широкий круг земельных отношений. Декрет отменил «всякую собственность на землю», тем самым подтвердив особое место земель среди объектов общественных отношений. Соответственно запрещались любые сделки, и земля передавалась различным категориям субъектов только в пользование.

Делается первый шаг к классификации земель по категориям. В частности, выделяются земли, предоставляемые для культурно-просветительных целей, для занятия сельским хозяйством, с целью застройки, для устройства путей сообщения. Установлены порядок административного обжалования решений государствен­ных органов о предоставлении земель, основания прекращения права пользования и порядок компенсации при изъятии земель.

Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистичес­ком землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» сыграло важную роль в дальнейшем развитии аграр­ных и связанных с ними земельных отношений. Данное постанов­ление закрепило политику перехода от единоличных форм хозяй­ствования на земле к коллективным. Все виды единоличного зем­лепользования рассматриваются как «проходящие и отживаю­щие». Создается климат наибольшего благоприятствования раз­личного рода коллективным хозяйствам. В частности, советские хозяйства (совхозы), обязанные своим рождением данному поста­новлению, имели право на получение в пользование наилучших и наиболее ценных земель (имения с ценными многолетними куль­турами, рациональными хозяйствами, имения с развитым техническо-промышленным делом). Поддержку получили и сельскохо­зяйственные производительные коммуны - общественные сель­скохозяйственные объединения трудящихся, которые, к примеру, равно как и совхозы, имели право на получение увеличенной кормовой нормы для скота. Одновременно постановление преду­сматривало порядок ведения землеустройства, регистрации и учета землепользовании.

Новая экономическая политика начала 20-х гг. вернулась к стимулированию единоличного крестьянского хозяйства. В 1922 г. принимается первый Земельный кодекс РСФСР, состоящий из четырех разделов и 222 статей. Земельный кодекс начинался с подтверждения незыблемости принципа об отмене навсегда права частной собственности на землю, а все земли провозглашались собственностью рабоче-крестьянского государства. Объектами ре­гулирования данного нормативного акта стали лишь две категории земель - сельскохозяйственные и земли городов. Для сельскохо­зяйственных земель снимался запрет на аренду, которая, однако, была ограничена сроками (максимально на 6 лет) и условиями, и запрещалось использование наемного труда в земледельческом хозяйстве. Допускалось создание так называемых трудовых зем­ледельческих хозяйств (дворов), по своему правовому статусу приближенных к современным фермерским хозяйствам. Особый раздел был посвящен правовому режиму городских земель, выде­лялась категория земель специального назначения (ныне - земли промышленности). Подтвержден принцип разрешения споров в особом квазисудебном порядке («в порядке состязательного про­цесса») специально учреждаемыми административными органа­ми - земельными комиссиями при местных органах.

Отсутствие в Земельном кодексе положений о правовом режиме некоторых категорий земель компенсировался за счет принятия специальных актов. Правовой режим лесных земель был установ­лен Лесным кодексом РСФСР, принятым 7 июля 1923 г. Лесной кодекс вводил понятие единого государственного лесного фонда, включающего все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд сельского хозяйства. Был урегулирован актуальный сегодня вопрос о переводе лесных зе­мель в нелесные. Зафиксирован принцип об особой охране так называемых защитных лесов (ныне - леса 1-й группы), перевод которых в другой вид угодий разрешался Народным комиссариа­том земледелия.

Горное положение Союза ССР, принятое постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г., устанавливало государственную соб­ственность на недра и детально регулировало отношения, связан­ные с «производством горного промысла», включая разведку и до­бычу полезных ископаемых. Земли предоставляются в пользование в порядке горного отвода по разрешениям государственных органов. Не существует ни конкурсов, ни аукционов, а месторождения предоставляются либо в порядке первооткрывательства, либо пред­приятиям горной промышленности по договорам.

В 1928 г. был принят Горный закон РСФСР, урегулировавший горные и связанные с ними земельные отношения на территории РСФСР. По содержанию и структуре он близок, а порой и повто­ряет соответствующие положения союзного закона. Уже склады­вается практика, имеющая распространение и сейчас, когда зако­нодательство субъектов Федерации жестко следует федеральным нормам.

Положением о земельных распорядках в городах, утвержден­ным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., ко­дифицировано законодательство о правовом режиме городских земель. Положение определило состав городских земель, порядок их предоставления в пользование на праве аренды и порядок изъятия.

В постановлении ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. «Общие начала землепользования и землеустройства» впервые дана раз­вернутая характеристика национализации земли, под которой по­нимаются отмена навсегда частной собственности и установление исключительной государственной собственности. Нарушению этого порядка путем совершения сделок с землей присваивается высо­кая степень общественной опасности, подразумевающая привле­чение к уголовной ответственности. Взят курс на стимулирование коллективных видов землепользования.

30-е годы - годы борьбы за коллективизацию сельского хозяй­ства. Колхозное землепользование образовало особый правовой институт. Закреплен принцип устойчивого, т.е. не допускающего.изъятия в связи с выходом отдельных членов, землепользования колхозов. Делается акцент на ужесточении условий единоличного крестьянского землепользования.

В этот период, а также в первые послевоенные годы земельное законодательство развивается главным образом за счет принятия партийно-правительственных документов, а не законов.

С конца 60-х гг. в развитии земельного права встает ряд новых проблем. Развитие производительных сил все ощутимее негативно воздействует на состояние земель, в то время как действующее законодательство фактически не уделяет внимания обеспечению рационального использования и охране земель. Законодательство представлено множеством небольших по объему, слабо взаимосвя­занных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты земельных отношений. В этих условиях требуется существенное обновление земельного законодательства, которое было проведено путем кодификации норм земельного права. В 1968 г. приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес­публик, а вслед за ними - земельные кодексы союзных республик, в значительной степени повторившие положения Основ.

Основы земельного законодательства - комплексный рамоч­ный нормативный акт, установивший общие правила поведения субъектов по отношению к земле. Он регулирует вопросы государ­ственного управления, порядок землепользования, государственный контроль и юридическую ответственность. В Основах закреп­лена одна форма собственности - исключительная государствен­ная. Запрещались любые действия, нарушающие данное право. Все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. Появился не известный прежнему законодательству объемный раздел об охране земель.

После 1968 г. развитие земельного законодательства происхо­дит в рамках подзаконного регулирования. Во исполнение и в развитие Основ принимаются постановления Совета Министров СССР о возмещении убытков землепользователям при отводе зе­мель для государственных и общественных нужд, о государствен­ном контроле над использованием земель, о порядке ведения государственного земельного кадастра. Значительное внимание уделяется вопросам сохранения и улучшения земель, рационали­зации землепользования.

В этот период земельное право развивается под воздействием процессов дифференциации, когда параллельно и относительно независимо шло развитие горного, водного, лесного и иных приро-доресурсных отраслей права. Однако постепенно в правовой науке находит поддержку и развивается естественно-научное учение о единстве всех элементов и явлений природы, которое трансфор­мируется в идею о необходимости взаимосвязанного интегрирован­ного регулирования отношений, связанных с использованием при­родных объектов. Первые признаки такой интеграции можно свя­зать с принятием в ряде республик, в том числе в РСФСР (1960), законов об охране природы. Однако такого рода союзный закон так и не был принят. Союзное законодательство развивалось по пути кодификации норм по отдельным видам природных объектов.

С расширением правового регулирования земельных отноше­ний вопрос о кодификации земельного" законодательства встает заново. Однако начиная с середины 80-х гг. нарастающие полити­ческие изменения в стране, вылившиеся в распад СССР в 1991 г. и образование новых независимых государств, затормозили реше­ние проблемы кодификации, а после изменения социально-эконо­мических и политических отношений в России придали ей иную направленность.

Сразу после образования Российской Федерации в 1991 г. как независимого государства разрабатывается программа крупномас­штабного реформирования земельных отношений. В ее основу по­ложена идея денационализации земель, реализованная в конституционных поправках, законах о собственности в РСФСР (1990), о земельной реформе (1990) . Развернута программа приватизации земель, реорганизации колхозов и совхозов, создания единоличных крестьянских хозяйств. Более чем через 70 лет отрицания права частной собственности на землю данный институт земельного права становится одним из наиболее важных. Принятием 25 апре­ля 1991 г. Земельного кодекса РСФСР сделан первый шаг к коди­фикации земельного законодательства. Но уже с самого начала реализация Земельного кодекса сталкивается с трудностями. Из-за жесткого противостояния политических сил, главным образом по вопросу о собственности, не удается в полной мере развить многие положения этого Закона.

События октября 1993 г., связанные с ликвидацией органов законодательной власти, символизировали начало нового этапа развития земельного права. В 1993 г. отменяются многие положе­ния Земельного кодекса, а земельное законодательство развивает­ся за счет указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, адаптирующих земельные отношения к новым политическим условиям. Снимаются ограничения на распоряжение землями, на­ходящимися в частной собственности, предпринимаются настойчи­вые усилия по развитию рынка земель. Земельный кодекс 1991 г., оставаясь по своей юридической силе основополагающим земель­ным законом, в условиях действия указов Президента теряет значимость и становится преградой для реализации земельной политики государственной власти. В 2001 г. принят новый Земель­ный кодекс РФ, призванный создать долгосрочную фундаменталь­ную основу развития земельных отношений в стране.

Таким образом, земельное право России прошло сложный ис­торический путь, пережив только за прошедшие сто с небольшим лет три крупномасштабные реформы. Эволюцию земельного права определяли две основные тенденции - выделение земельного права в относительно самостоятельную отрасль и затем интегра­ция с другими природоресурсными отраслями и развитие в рамках экологического права.

Развитие правовой системы происходит по схеме «от общего к частному». Основополагающие положения земельного законодательства закрепляются в Конституции РФ, детализируются, конкретизируются в специальных законах, постановлениях, управленческих актах, имеющих общенормативное значение.

Принципы земельного права как отрасли права представляют собой «микросхему» данной отрасли.

Системность принципов как в зеркале отражает систему земельного права. В силу этого принципы земельного права можно классифицировать на общеправовые (конституционные), принципы Общей части земельного права и принципы его Особенной части.

К общеправовым принципам относятся: принцип гуманизма, принцип законности в земельных отношениях, принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны, принцип стимулирования рационального использования земли ее пользователями, принцип субъективного вменения, то есть применение земельно-правовой ответственности за виновные земельные правонарушения, и др.

Отраслевые принципы земельного права обусловлены особым характером регулируемых общественных земельных отношений, которые, в свою очередь, определены особой спецификой регулируемого объекта земельного фонда РФ, состоящего из разных по своему правовому режиму отдельных категорий земель. Эта специфика породила принципы, которые можно разделить на две части: принципы, относящиеся к Общей части земельного права, и принципы, относящиеся к Особенной части. В основу деления положены уникальные свойства, присущие земле – этому специфическому объекту. Принципы земельного права содержатся:

а) в Конституции РФ, где сказано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2), а также статьи 7,8,10-12,15, имеющие более общий характер по земельным отношениям.

В Конституции закреплено и гарантировано право граждан и объединений иметь в частной собственности землю (ч. 2. ст. 9 и ч. 1 ст. 36). В случае отказа в предоставлении земельного участка гражданин может обратиться в суд за защитой своего права.

В ч. 4 ст. 29 и ст. 42 закреплено право граждан на информацию о всевозрастающей роли демократического общественного контроля в сфере земельного права;

б) в декларациях нормативно-правовых актов. Так, в преамбуле ЗК 1991 г. был провозглашен принцип равноправия всех форм земельной собственности и форм хозяйствования на земле, в преамбуле Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» провозглашен Принцип хозяйственной самостоятельности и свободного развития этого типа хозяйств;

в) в конкретных нормах земельного права. Так, ЗК РФ закрепляет принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с другими категориями земель, обеспечивает принцип целевого использования земель, при постоянном (бессрочном) пользовании создает предпосылки для устойчивости прав на землю и т. д.;

г) в текстуальном смысле действующего законодательства. Например, анализируя ЗК о землеустройстве, можно прийти к выводу о наличии приоритета экологических интересов общества над экономическими, поскольку созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов подчинены задачи землеустройства.

Принципы земельного права характеризуются следующими признаками:

1. Они являются руководящим началом в нормативно-правовом регулировании земельных отношений, им не могут противоречить «рядовые» нормы земельного права. Так, недопустимо отводить под несельскохозяйственные нужды земли, являющиеся ценными сельскохозяйственными угодьями.

2. В самых общих чертах система принципов земельного права является микросистемой, схемой права, подобно тому как у любого организма в природе или технике имеется своя микросхема.

3. Среди принципов земельного права также имеется иерархия, в которой одни принципы занимают вышестоящее положение по отношению к остальным. Например, принцип обеспечения благополучной экологической среды является главенствующим по отношению к принципу рационального использования земель.

4. Система принципов динамична: по мере развития правовой системы появляются новые принципы, уходят в прошлое старые. Например, с введением регулируемых рыночных отношений ушел в историю принцип бесплатности землепользования, его заменил принцип платного пользования землями, вместо принципа максимального расширения фонда сельскохозяйственных угодий пришел принцип оптимального формирования этого вида угодий, поскольку беспорядочное расширение площадей под земледелие не проходит бесследно для окружающей природной среды.

Рассмотрим принципы, присущие Общей части земельного права, по отдельности и раскроем их содержание.

1. Принцип приоритета экологического благополучия окружающей среды в данном регионе при использовании земель. Это выражается в том, что:

а) создание условий для поддержания устойчивых ландшафтов и охрана земель является главной целью землеустройства. Ей подчинены все задачи землеустройства: разработка схем землеустройства, разработка проектов освоения новых земель, установление территорий с особым режимом пользования и т. п.;

б) использование земли способами, нарушающими экологическую обстановку территории, эксплуатация земельного участка, приводящая к снижению плодородия почв, ухудшению экологической ситуации, являются основаниями для изъятия этого участка;

в) при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель и окружающей среды, обязательно должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране окружающей среды, являющиеся составной частью вышеуказанных работ, а проведению таких работ должны предшествовать положительные заключения государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы;

г) непрерывно осуществляется мониторинг земель, представляющих собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

2. Принцип приоритета интересов народов, населяющих данную территорию, и защита прав человека.

а) земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ);

б) это означает, что каждый житель России является «сособственником» этого природного дара. Это конституционное право закреплено в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ. Государство гарантирует судебную защиту в реализации этого права;

в) приобретение земельных участков в собственность осуществляется лишь в порядке, предусмотренном законом;

3. Принцип целевого использования земель. Если имущество (здания, сооружения, машины и т. п.) может использоваться не только по целевому, но и по иному назначению (производственное здание – в качестве склада, трактор – иногда в качестве средства перевозки грузов), то землю недопустимо использовать для тех целей, которые не указаны в документе, удостоверяющем режим ее использования. Например, недопустимо использовать пашню под лесопосадки, если она не отведена для этих целей, и наоборот, участок, предназначенный под лесопосадки, нельзя постоянно использовать под пашню.

Целевое назначение земель – установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель.

Правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством и законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.

На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответствующих категорий земель.

В случае спора по правовому режиму земельного участка приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.

Целевое назначение и правовой режим основных категорий земель определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и отражаются в градостроительной и землеустроительной документации.

Строго целевое использование земли представляет собой центральный момент земельного законодательства, поскольку режим эксплуатации земель по сути сводится к отнесению их к категориям, предусмотренным ЗК, в порядке и на условиях, предусмотренных действующим законодательством.

Принцип целевого использования земель выражается в том, что:

а) земли РФ подразделяются на семь категорий по основному их целевому назначению;

б) внутри категорий земель происходит подразделение их по угодьям. Так, категория земель сельскохозяйственного назначения подразделяется на пахотные, пастбищные, сенокосные и другие угодья, земли поселений подразделяются на земли застройки, общего пользования, сельскохозяйственного использования и т. п., земли природоохранного назначения включают в себя земли заказников, земли лесов, выполняющих защитные функции, и т. п.;

в) земельная территория, установленная в порядке землеустройства, ее организация обязательны для собственников земли, землевладельцев, землепользователей, в том числе и арендаторов;

г) устанавливаются дополнительные правила, возникающие из соседства режимов землепользователей. Так, законом устанавливаются разные сервитута, а также водоохранные зоны рек и водоемов, границы которых закрепляются на местности специальными информационными знаками. Земельные участки в пределах зон у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются. Пользование этими земельными участками осуществляется с соблюдением установленного на них режима.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом и законами субъектов РФ.

1) в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения;

2) свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю;

3) документах государственного земельного кадастра;

4) документах государственной регистрации.

Нарушение установленной ЗК РФ, другими федеральными законами подведомственности перевода земель из одной категории в другую является основанием для:

1) признания недействительности актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании;

2) отказа в государственной регистрации прав на землю.

4. Принцип устойчивости прав на землю является обязательным условием рационального использования угодий, поскольку лицо, не имеющее уверенности в стабильности своего права на землю, не будет заботиться об их сохранности и о повышении их плодородия.

Право на землю всех пользователей землей является конституционным правом. Оно защищается и гарантируется ст. 2 КонституцииРФ.

Гарантии стабильности прав на землю выражаются в следующем:

а) гражданам гарантируется право на получение земельных участков и на судебное обжалование отказа в предоставлении этого участка;

б) в законе дан исчерпывающий перечень оснований изъятия, земельных участков у собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора;

в) свобода хозяйственной деятельности гарантируется принятием определенного перечня прав и обязанностей по хозяйственной эксплуатации земель, закреплением положений о недопустимости вмешательства государства и его органов в деятельность предприятия без оснований, определенных законом, под страхом возмещения убытков, причиненных таковым вмешательством.

5. Принцип равноправного положения всех форм земельной собственности и всех форм хозяйственной эксплуатации угодий, выражающийся:

а) в отсутствии господства каких-либо форм собственности или хозяйствования над другими. Так, по отмененному ЗК РСФСР 1970 г. монопольным было право исключительной государственной собственности на землю и дискриминировалась личная форма землепользования, господствующей признавалась общественная форма использования земель. Подобная дискриминация дорого обошлась стране, отбросив ее в развитии на многие годы назад.

В случаях установления каких-либо приоритетов форм собственности на землю или форм хозяйствования на ней перед иными формами собственности и хозяйствования заинтересованные пользователи земли вправе оспорить данное нарушение в установленном порядке, а если такое нарушение может иметь своим следствием существенное ограничение конкуренции или ущемление интересов, хозяйствующих субъектов или граждан, то обратиться в Антимонопольный комитет РФ для принятия соответствующих мер (п. 1 ст. 3 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»);

б) в выравнивании экономико-правовым путем способов хозяйственной эксплуатации земель путем освобождения от платы за землю лиц, осваивающих ее или восстанавливающих нарушенные не по их вине угодья (ст. 106 ЗК), установлении дифференцированных земельных налогов в зависимости от качества угодий.

6. Принцип платного использования земель, являющийся обязательным условием их эффективной эксплуатации. Например, применение на некоторых территориях страны норм бесплатного отвода земель для ведения крестьянского хозяйства вместо стимулирования их развития дало обратный эффект, поскольку люди относились к бесплатно полученному участку как к даровой вещи.

В соответствии с Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», с изменениями и дополнениями, использование земли в РФ является платным.*

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 14. Ст. 1434. Изменения и дополнения внесены законами РФ от 14 февраля 1992 г.,16июля 1992 г. и Федеральными законами от 9 августа 1994 г. от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ и от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ, от 31 декабря 1997г. № 158-ФЗ, от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ. Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 6 марта 2000 г. Зарегистрирован в Минюсте РФ 6 апреля 2000 г. № 2183. «Об отмене Инструкции Госналогслужбы России от 17 апреля 1995 г. № 29 «По применению закона РФ «О плате за землю».

Целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования угодий, их охраны, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечения развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирования социальных фондов финансирования этих мероприятий (ст. 2 Закона).

Формами платы являются: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи (кроме арендаторов, с которых взимается арендная плата) облагаются ежегодным земельным налогом. Нормативная цена земли устанавливается для обеспечения экономического регулирования отношений при передаче земли в собственность гражданам, определении общей долевой собственности на землю, передаче ее по наследству, дарении, путем получения банковского кредита под залог земельного участка и в других случаях.*

*См.: Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» (СЗ РФ. 1997. № 1539).

Земельный налог устанавливается на основе ренты, исходя из плодородия почв, других природных и экономических условий, местоположения земельного участка, и не зависит от результатов хозяйственной деятельности владельцев земельного участка. Для определения земельного налога проводятся периодические оценки земельной ренты, образующейся у владельца земельного участка. Порядок, периодичность и сроки проведения оценок земельных участков устанавливаются законами субъектов РФ.

В ст. 14 (ч. 1) Налогового Кодекса РФ 2000 г. предусмотрена трансформация земельного налога в единый налог на недвижимость.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи при введении налога на недвижимость прекращается на территории соответствующих субъектов взимание земельного налога, а также взимание налога на имущество организаций и граждан.

Арендная плата за земельный участок устанавливается договором между владельцем и арендатором. При этом учитываются рентные оценки земельного участка, периодически проводимые с целью определения земельного налога. Земельным законодательством устанавливается прогрессивный земельный налог. Так, граждане, имеющие в собственности, пожизненно наследуемом владении, бессрочном (постоянном) пользовании земельные участки, суммарная площадь которых превышает предельные размеры, установленные земельным законодательством, облагаются прогрессивным земельным налогом за часть площади земельного участка, превышающую предельный размер ставки прогрессивного земельного налога, устанавливаемого законами субъектов РФ путем введения повышенных коэффициентов к утвержденным ставкам земельного налога для земель данного целевого использования в зависимости от кратности превышения норм предоставления земельных участков.

Для неиспользуемых сельскохозяйственных угодий устанавливается повышающий коэффициент к земельному налогу либо они облагаются налогом как несельскохозяйственные земли.

Особенностью принципа платности использования земель является то, что платежи за землю направляются на финансирование мероприятий по охране и повышению плодородия земель, освоению новых земель, на социальное и инженерное обустройство, ведение государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель, территориального планирования и государственного контроля за использованием и охраной земель.

Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 установлено, что органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 настоящего Постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25%.*

*См.: Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. «О порядке определения нормативной цены земли» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.

Нормативная цена земли, установленная в соответствии с настоящим Постановлением, не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.

Таким образом, установлена нижняя граница стоимости земли, а верхняя зависит от спроса на товар. Федеральный закон «О плате за землю» находится в удивительно четком соответствии с этим Постановлением.

В другом нормативно-правовом акте – «Порядок купли-продажи гражданами РФ земельного участка» (утвержден Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503*) – в ст. 5 уже прямо и незавуалированно сказано, что цена на земельный участок –договорная.

*САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.

Таким образом, создается ничем не ограниченный произвол в гонке цен на землю, поскольку чем больше земли уже скуплено, тем выше спрос и стоимость оставшихся земельных участков. Итак, Правительство откровенно ведет политику под вполне однозначным лозунгом: «Все земли–обеспеченным».

7.Принцип рационального использования земель, выражающийся в их эффективной эксплуатации при одновременном повышении качества. Содержание данного принципа различно для различных категорий земель: при использовании земель сельскохозяйственного назначения принцип их рационального использования выражается в максимальном получении урожаев при надлежащем качестве продукции, систематическом повышении плодородия сельскохозяйственных угодий; при использовании земель несельскохозяйственного назначения рациональность выражается в максимальной экономии земельных участков, в размещении объектов на угодьях наиболее выгодным способом; при использовании земель природоохранного назначения (рекреационного, историко-культурного и т. п.) рациональным будет такое использование земельных участков, при котором максимально обеспечивается специальная цель использования данных земель (эффективный отдых граждан, обеспечение надлежащего содержания историко-культурных объектов и т.п.). Подробнее об этом см. гл. X.

8. Принцип комплексного подхода в использовании земель обусловлен тем, что земля неразрывно связана со всеми другими объектами природы и человеческой деятельностью.

Этот принцип выражается в том, что:

а) при решении вопросов предоставления, передачи (продажи) земли в собственность, землевладение, землепользование или в аренду учитываются экологические, экономические и социальные последствия такого отвода, перспективы использования данной территории и ее недр;

б) деятельность всякого пользователя земли, нарушающая установленный законом режим природопользования, может быть приостановлена в порядке, определенном законодательством, до устранения допущенных нарушений.

Например, может быть приостановлена деятельность предприятия, хотя и соблюдающего правила землепользования, но наносящая вред недрам, водам и лесам, расположенным вблизи этого хозяйства или непосредственно в его границах, т.е. не допускается осуществлять охрану одного природного объекта во вред другому.

9. Принцип плановости в использовании земель. Соблюдение его необходимо для правильной организации хозяйственной эксплуатации земель и их охраны.

Планирование осуществляют:

а) органы местного самоуправления (местная администрация), которые обязаны планировать использование земли, разрабатывать программы по рациональному их использованию, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями;

б) землепользователи, землевладельцы, собственники и другие субъекты земельных правоотношений, ведущие хозяйствование на земле, поскольку каждое предприятие обязано планировать свою деятельность;

в) землеустроительные органы, обязанные разрабатывать прогнозы, республиканские и региональные программы и схемы использования и охраны земельных ресурсов и схемы землеустройства.

10. Принцип подконтрольности государству, использования и охраны земель, поскольку:

а) соблюдение земельного законодательства подконтрольно государству в отношении всех субъектов земельных правоотношений;

б) установлена специальная процедура, в рамках которой осуществляется государственный земельный контроль;

в) своевременное предоставление сведений о состоянии и использовании земель является обязанностью каждого собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора;

г) государству подконтрольна хозяйственная деятельность любого предприятия, в том числе и связанная с использованием земель.

Принципы, присущие Особенной части земельного права

Особенность данных принципов состоит в том, что они порождены спецификой правового режима отдельных категорий земель, входящих в государственный земельный фонд России, а также неповторимыми свойствами земли, играющими особую роль в каждой правовой категории.

1. Земли сельскохозяйственного назначения имеют приоритет перед Другими категориями, выражающийся в следующем:

а) в первоочередном порядке предоставляются для нужд сельскохозяйственного производства угодья, пригодные для сельскохозяйственных целей;

б) для несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для сельского хозяйства, либо, в исключительных случаях, сельскохозяйственные угодья худшего качества;

в) устанавливается перечень земельных участков, представляющих особую ценность для данного региона, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, изъятие которых не допускается.

Земли сельскохозяйственного назначения являются главным средством производства в сельском хозяйстве, наиболее важной категорией земель в земельном фонде России. Поэтому в законодательстве и закреплен приоритет земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с другими категориями земель, который является важнейшим принципом Особенной части земельного права.

2. Ко второй по значимости категории земель в земельном фонде России относятся земли поселений (городов, поселков городского типа – дачные, рабочие и курортные поселки и сельские поселения). В этой категории земля функционирует как фундамент, место для возведения различных строений и сооружений. Поэтому понятие рационального использования этих земель существеннейшим образом отличается от рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Земли поселений предназначаются для обслуживания городов, поселков городского типа и сельских поселений.

3. К следующей категории земель относятся земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения. Специфика правового режима этих категорий земель, как и всех земель в земельном фонде России, закреплена в законодательстве. Эти земли предназначены для различных специальных целей, как правило, не связанных с сельскохозяйственным производством. Неудивительно то, что в законодательстве эта категория земель так и называлась «земли специального назначения» (исключение – земельные участки, используемые для сельскохозяйственных целей согласно ст. 84, 85 ЗК).

4. Важное место среди других категорий земель занимают земли особо охраняемых территорий и объектов (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения). На этих землях осуществляют свою деятельность государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к этим участкам земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

5. Земли лесного фонда представляют собой один из элементов экологической системы лесов, участвующих в природном функционировании всей экосистемы. Земля выступает здесь в двояком значении: как пространственный базис, на котором произрастает лесная растительность, и как средство производства, питающее корневую систему лесов почвенными компонентами (влагой, питательными веществами и др.).

6. Правовой режим земель водного фонда урегулирован водным законодательством, он тесно переплетен с правовым режимом земель, на которых расположены водные объекты, в силу чего земли водного фонда выделены в самостоятельную категорию. Главной составной частью этой земельной категории являются водопокрытые земли, то есть такие, которые покрыты водой относительно устойчиво (вечно или большую часть времени года), в том числе такие, которые заняты естественными водоемами, а не искусственными. К их числу нельзя отнести земли, покрывающиеся водой лишь в короткие промежутки времени.

7. Запасы земли – это резерв государства.

Современная наука земельного права под принципами земельного права понимает основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений. В теории права принято деление правовых принципов по сфере (масштабу) действия на общеправовые, межотраслевые и отраслевые.

Общеправовые принципы, действие которых в том числе распространяется и на земельные отношения, закреплены к Конституции РФ. Необходимо выделить следующие конституционные положения, которые являются основой для земельных правоотношений:

конституционные положения, устанавливающие основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса (ч. ч. 1, 2 ст. 9 и ч. 2 ст. 8 Конституции РФ);

конституционные положения, устанавливающие право граждан на землю (ч. ч. 1, 2 ст. 36, ч. ч. 1, 3, 4 ст. 35);

конституционные положения, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений (п. «д» ст. 71, п. п. «в», «д», «к» ч. 1 ст. 72, ч. ч. 2, 5 ст. 76, п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Межотраслевые принципы распространяют свое действие на две и более отрасли права, преимущественно смежные. Земельное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе публично-правовые и частноправовые начала и наиболее тесно соприкасающейся с гражданским и административным правом. В связи с этим следует выделить две наиболее существенные группы межотраслевых принципов:

принципы, определяющие основы землепользования;

принципы, определяющие основы управления и охраны земель.

Отраслевые принципы являются базисом при регулировании исключительно земельных отношений. На основе отраслевых принципов создаются и реализуются правовые нормы только земельного права.

В современном земельном праве в условиях продолжающихся процессов реорганизации земельных отношений в обществе правовые принципы сформулированы предельно конкретно и четко. Однако их перечень не является исчерпывающим. Статья первая Земельного кодекса (далее - ЗК РФ) формулирует следующие основные принципы.

1) Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека.

Согласно указанному принципу регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле:

как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ;

одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Значение основы жизни и деятельности российского общества придает земле и другим природным ресурсам Конституция Российской Федерации (ст. 9).

Поэтому ЗК РФ и иные нормативные акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земли, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса. Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, ЗК РФ формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (пп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (п. 1 ст. 42 ЗК РФ), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (п. 4 ст. 42 ЗК РФ). Так, например, реализация проектов застройки земельных участков без соблюдения природоохранных требований не соответствует данному принципу.

2) Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Провозглашая как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, законодатель имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы собственников земельных участков в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями категорий земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК РФ.

3) Приоритет охраны жизни и здоровья человека.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей данного принципа, даже если эти затраты окажутся существенными.

Данный правовой принцип отражает в земельном законодательстве конституционные принципы охраны и защиты жизни и здоровья людей (ст. ст. 7, 41, 42, 55, 74 Конституции РФ). Реализация данного принципа обеспечивается нормативными правовыми актами как земельного законодательства, так и других отраслей права. Помимо ст. ст. 42, 43, 60 - 63, 71 - 76 ЗК РФ, к ним следует отнести Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О радиационной безопасности населения", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и др.

4) Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю.

Согласно данному принципу граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, которые могут в дальнейшем оказать воздействие на состояние земель. В свою очередь, публичные органы обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. По существу, данным принципом граждане и общественные организации причисляются к непосредственным участникам отношений в области управления земельными ресурсами. В соответствии с этим принципом гражданам и общественным организациям предоставляется право принимать участие в разработке и принятии административных актов, затрагивающих их интересы в отношении принадлежащих им земельных участков, - с одной стороны, а органам государственной власти и органам местного самоуправления вменяется в обязанность обеспечивать возможность участия населения в подготовке и принятии решений о выборе и принятии таких актов - с другой.

Примером реализации данного принципа в земельном законодательстве является ст. 31 ЗК РФ, устанавливающая гарантии участия населения в принятии решений о предоставлении земельных участков для целей строительства. Пункт 2 ст. 23 ЗК РФ также предусматривает возможность установления публичного сервитута с учетом результатов публичных слушаний. Дополнительной гарантией реализации данного принципа является право граждан и общественных организаций на осуществление общественного земельного контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия органами власти решений, затрагивающих их права и законные интересы.

5) Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Согласно данному принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Рассматриваемый принцип повторяет общеизвестное положение: принадлежность следует судьбе главной вещи. В данном случае земельный участок рассматривается как главная вещь, а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью.

Этим принципом земельный участок фактически объединяется в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) с другими объектами недвижимости, которые прочно связаны с земельным участком. Тем самым устанавливается, что в таком качестве эти объекты, составляющие единый земельно-имущественный комплекс, и должны участвовать в гражданском обороте. В целях реализации данного принципа в п. 4 ст. 35 ЗК РФ были включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273 ГК РФ. Более подробно об этом см. соответствующий параграф учебника, рассматривающий особенности приобретения прав на земельные участки под объектами недвижимости.

6) Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

Реализация данного принципа заключается в том, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается. Однако необходимо отметить, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

7) Платность использования земли.

Любое использование земли в России осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной экономическому механизму регулирования земельных правоотношений.

8) Деление земель по целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению правового режима земель.

Правовой режим земель в России определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования (с учетом зонирования и разрешенного использования). При определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной правовому режиму земельных участков.

9) Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

Несмотря на отмену с 1 июля 2006 г. Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", который специально регулировал процедуру отнесения земельных участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности, необходимость разграничения сохранилась. Более подробно данная процедура рассмотрена в главе, посвященной праву собственности на землю.

10) Сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

Данный принцип предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Рассматриваемый принцип является межотраслевым и обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в нормах земельного, экологического и иных отраслей права. Примером реализации данного принципа является установление в земельном законодательстве процедуры принудительного отчуждения (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также ограничения прав собственников земельных участков путем установления публичных сервитутов.

11) Разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

В пункте 3 ст. 3 ЗК РФ установлен приоритет земельного законодательства перед гражданским при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Таким образом, суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное - специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.

Перечень принципов, содержащихся в ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Ряд иных принципов закреплен как в иных статьях ЗК РФ, так и в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства РФ. В качестве примера иных принципов можно привести:

принцип сохранения целевого использования земельных участков;

принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ;

принцип преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.

Под принципами права в теории права понимают руко­водящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе 1 .

А. В. Малько считает, что принципы права - это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора 2 .

Соблюдение принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей дея­тельности по обеспечению рационального землепользования и охраны земель, защите земельных прав и законных интересов че­ловека и гражданина.

Правовые принципы подразделяются на общеправовые (свойственные всем отраслям права, включая земельное), отрас­ левые (свойственные отдельным отраслям права, в нашем случае - земельному) и межотраслевые (свойственные группе смежных отраслей, например, экологическому и земельному). Отраслевые принципы земельного права, в свою очередь, подразделяются на принципы общей части и принципы особенной части.

Общеправовыми принципами, в частности, являются: законность, справедливость, юридическое равенство, соци­альной свободы, гражданского долга, ответственности за вину, единства прав и обязанностей и др. 1

К межотраслевым принципам можно отнести такие принципы как принцип состязательности в гражданском процессуальном и уголовно - процессуальном праве, прин­цип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека в экологическом и земельном праве и др.

В статье 1 Земельного кодекса РФ закреплены следую­щие основные принципы земельного законодательства:

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности че­ловека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняе­мом в качестве важнейшей составной части природы, при­родном ресурсе, используемом в качестве средства произ­водства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы
осуществления хозяйственной и иной деятельности на тер­ритории Российской Федерации, и одновременно как о не­ движимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

Данный принцип органично вытекает из ст. 9 Консти­туции Российской Федерации, которая придает земле и дру­гим природным ресурсам значение основы жизни и деятель­ности народов, проживающих на соответствующей террито­рии. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные право­вые акты, устанавливая нормы и требования по использова­нию и охране земель, учитывают ее особенности как природ­ного объекта, составной части (компонента) природной среды и природного ресурса.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием зем­ли в качестве недвижимого имущества. Владение, поль­зование и распоряжение землей осуществляются собст­венниками земельных участков свободно, если это не на­носит ущерб окружающей среде.

Указанный принцип, устанавливая приоритет охраны земли, предполагает необходимое ограничение хозяйствен­ной деятельности субъектов земельных отношений в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый право­обладатель, будь то собственник земли, землепользователь, землевладелец или арендатор, организуя свою хозяйственную и иную деятельность на земле, должен обеспечить выполне­ние соответствующих мероприятий по ее охране. Эти меры могут быть самыми разными, в зависимости от особенностей самих земель (например, принадлежности к той или иной зе­мельной категории) или вида хозяйственной деятельности, осуществляемой субъектом права на землю.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека. При осущест­влении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспе­чить сохранение жизни человека или предотвратить не­гативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использова­нием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Значение этого принципа заключается в частности в том, что в соответствии с п. 3 ст. 13 Земельного кодекса РФ вне­дрение новых технологий, выполнение программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещается в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологиче­ским, санитарно-гигиеническим и иным нормам и требованиям. Этот принцип отражается и в содержании обязанностей лиц, ис­пользующих земельные участки (ст. 42 Земельного кодекса РФ).

4. Участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государствен­ной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, кото­рые установлены законодательством. Что касается форм участия граждан РФ, общественные и религиозных организации в подготовке соответствующих ре­шений, то они также нашли отражение в действующем зе­мельном законодательстве РФ. Так, в соответствии со ст. 23 (п. 2) Земельного кодекса РФ публичные земельный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слуша­ний. Важные положения содержатся и в природоохранном законодательстве. Согласно ст. 13 (п. 2) Федерального закона от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды», при разме­щении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (в том числе и зем­ле - прим. авт.), решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума. Фе­деральный закон от 23.11.1995 г. «Об экологической эксперти­зе» в качестве одного из принципов экологической эксперти­зы провозгласил принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы, в том числе про­водимой и в отношении намечаемой хозяйственной деятель­ности, связанной с использованием земель. Наконец, Положе­ние об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера­ции, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 г. № 372, содержит раздел IV, полностью посвящен­ный участию общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду, в том числе и на земельные ресурсы, согласно которому, например, информирование и участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется ор­ганами местного самоуправления или соответствующими ор­ганами государственной власти при содействии заказчика в соответствии с российским законодательством.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Согласно этому принципу, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, ус­тановленных федеральными законами.

Данный принцип более подробно раскрывается в ст. 35 Земельного кодекса РФ, согласно которой при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой объектом и необходимой для его использо­вания, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключе­нием случаев, установленных законодательством РФ.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо ох­раняемых территорий. Изъятие ценных земель сельскохо­зяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых при­родных территорий и объектов, земель, занятых объек­тами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установлен­ном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Реализация данного принципа обеспечивается, поми­мо соответствующих статей Земельного кодекса РФ (напри­мер, ст.ст. 27, 30, 31, 32, 79 и некоторые другие), Федераль­ным законом от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природ­ных территориях».

7. Платность использования земли. Согласно этому принци­пу любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс РФ (ст. 65) выделяет две формы такой платы: земельный налог и арендная плата за землю. Что касается земельного налога, то общие положения о нем, порядок его ис­числения и уплаты, налоговые льготы определены в главе 31 (раздел X «Местные налоги») Налогового кодекса РФ, которая введена в действие Федеральным законом от 29.11.2004 г. «О вне­сении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и неко­торые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законода­тельных актов Российской Федерации» и вступила в силу с 1 ян­варя 2005 года. Следует также отметить, что с 1 января 2006 года утратил силу Закон РФ от 11.10.1991 г. «О плате за землю». Арендная плата является предметом договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка, за исключе­нием случаев, когда в аренду передаются земли, находящиеся в публичной собственности (государственной либо муниципаль­ной). Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора.

8. Деление земель по целевому назначению на категории. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к
той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Как уже упоминалось, Земельный кодекс РФ (ст. 7) назы­вает семь основных категорий земель в РФ:

• земли сельскохозяйственного назначения;
• земли поселений;
• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи,радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
• земли особо охраняемых территорий и объектов;
• земли лесного фонда;
• земли водного фонда;
• земли запаса.

Указанные выше земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. При этом пра­вовой режим земель определяется исходя из их принадлежно­сти к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федераль­ными законами. Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 Земельного кодекса РФ, а также Федеральным законом от 21.12.2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». 9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъек­ тов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. Правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. В условиях равноправного существования различных форм собственности на землю и другие природные ресурсы разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федера­ции, муниципальных образований является необходимым ус­ловием земельного строя страны. В связи с утратой силы Фе­деральным законом от 17.07.2001 г. «О разграничении госу­дарственной собственности на землю» правовое регулирова­ние разграничения государственной собственности на землю осуществляется ст. 3.1. Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введение в действие Земельного кодекса Россий­ской Федерации » (в ред. ФЗ от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ).

9. Дифференцированный подход к установлению правового ре­ жима земель, в соответствии с которым, при определении их правового режима должны учитываться природно-климатические, социальные, экономические и иные факторы.

10. Сочетание интересов общества и законных интересов граж­ дан. Регулирование использования и охраны земель осу­ществляется в интересах всего общества при обеспече­нии гарантии каждого гражданина на свободное владе­ние, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Данный принцип в области регулирования земельных отношений заключается в том, что земельное законодательст­во призвано обеспечить оптимальный баланс публичных (общественных) и частных интересов в данной области. С от­меной монополии государственной собственности на землю и конституционным закреплением права частной собственно­сти на землю (ст. 36 Конституции РФ) указанный принцип приобрел особую актуальность. С одной стороны, как отмеча­ет О.И. Крассов 1 , следует иметь ввиду, что не существует абсо­лютного права частной собственности, которое было бы ни­чем не ограничено, кроме как волей самого собственника в отношении принадлежащего ему имущества. С другой сторо­ны, обеспечение публичных интересов не должно лишать собственника возможности использовать его земельный уча­сток в своих интересах. Так, статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем, для обеспечения об­щественных интересов эта же статья Конституции РФ вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые заключаются в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные инте­ресы иных лиц. Аналогичные ограничения содержатся и в Гражданском кодексе РФ, в соответствии со ст. 209 которого владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственником лишь в той мере, в какой их оборот допускается законом, а также если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Наконец, в самом Земельном кодексе РФ имеется ряд статей, прямо или косвенно обеспечивающих сочетание интересов общества и законных интересов граждан. В частности, при изъятии зе­мель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муни­ципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных ком­пенсаций или предоставления другого равноценного земель­ного участка взамен изъятого (ст. 60-63).

Кроме вышеизложенных принципов регулировании зе­мельных отношений, применяется принцип разграничения дей­ ствия норм гражданского законодательства и норм земельного за­ конодательства в части регулирования отношений по использова­нию земель, а также принцип государственного регулирования при­ватизации земли.

Федеральными законами могут также быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не проти­воречащие вышеизложенным.